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　　【裁判要點】

　　在申請行政機關履行職責類的復議或訴訟中的，申請人或原告的訴權必須以相應的請求權規(guī)范為基礎，而不能如同在請求撤銷行政行為類的復議和訴訟中一樣，僅僅因為其是行政行為的相對人，就當然的享有復議申請權或訴權。

　　【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申1488號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）曾慶凡，男，漢族，1945年12月14日出生，住湖北省武漢市武昌區(qū)。

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）曾智，男，漢族，1977年8月26日出生，住湖北省武漢市武昌區(qū)。

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）曾萍，女，漢族，1975年10月4日出生，住湖北省武漢市武昌區(qū)。

　　曾慶凡、曾萍二再審申請人共同委托代理人曾智。

　　再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖北省武漢市人民政府，住所地湖北省武漢市沿江大道188號。

　　法定代表人萬勇，該市人民政府市長。

　　曾慶凡、曾智、曾萍訴武漢市人民政府行政復議一案，不服湖北省高級人民法院作出的（2016）鄂行終542號行政裁定，向本院提出再審申請。本院依法組成由審判員閻巍、劉雪梅、劉慧卓參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。

　　湖北省武漢市中級人民法院一審認為：曾慶凡等三人2015年5月28日向武漢市國土資源和規(guī)劃局提交《查處違法城中村改造申請書》，其中陳述：“申請事項：依法對武漢市武昌區(qū)柴林頭違法拆遷的事實進行查處。事實和理由：……自2013年4月起，其房屋就多次受到打砸、斷水、斷電、斷路，人身遭遇謾罵滋擾。2014年7月27日凌晨，在未出具法律文書、無任何正當程序的情況下，不明身份人員使用兩臺挖掘機強行拆除了其房屋。強拆至今已十個月，違法行為尚未查明和懲處，原告也未獲得任何補償安置……”從上述《申請書》的陳述看，曾慶凡等三人的申請事項雖然是要求武漢市國土資源和規(guī)劃局對武昌區(qū)柴林頭違法拆遷的事實進行查處，但其實質是要求武漢市國土資源和規(guī)劃局對武昌區(qū)柴林頭城中村改造中未經(jīng)補償強行拆除其房屋的行為履行查處職責。根據(jù)法無授權不可為的行政法治原則，行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，要嚴格遵循法定的權限和程序?！段錆h市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》（武漢市人民政府令148號）和《武漢市征用集體所有土地補償安置辦法》（武漢市人民政府令149號）規(guī)定市土地行政主管部門主管全市征地補償安置和征用集體所有土地房屋拆遷管理工作，同時負責江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、青山、洪山及武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)范圍內的征地補償安置的實施工作和征用集體所有土地房屋拆遷管理的實施工作，上述職權結合規(guī)章的具體內容看，市土地行政主管部門---武漢市國土資源和規(guī)劃局在集體所有土地的征收安置補償中具體承擔的是擬訂征地補償安置方案、發(fā)布征地補償安置公告、對補償?shù)怯涍M行調查核實、對用地單位報請暫停辦理的事項進行核準并通知有關部門暫停辦理相關手續(xù)、對房屋拆遷補償安置實施方案進行審查等征地安置補償?shù)慕M織實施工作，上述規(guī)章并沒有賦予武漢市國土資源和規(guī)劃局對征用集體所有土地房屋拆遷中的違法強拆行為以查處權，對征收集體所有土地房屋拆遷中的違法強拆行為應該如何查處、查處的內容、查處的程序、查處的措施也沒有作出明確規(guī)定。另，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》雖然賦予人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查的權力，明確規(guī)定了監(jiān)督檢查的具體措施和有關行政處罰措施，但每項行政處罰措施針對的違法行為很具體、很明確，并不包括征地安置補償中的違法拆遷行為。綜上所述，在法律、法規(guī)、規(guī)章都沒有明確授權的情況下，武漢市國土資源和規(guī)劃局是無法對征用集體所有土地房屋拆遷中的違法強拆行為依照法定權限和程序履行查處職責的。曾慶凡等三人認為其房屋被違法強拆，可以通過其他方式尋求權利救濟。武漢市政府對曾慶凡等三人的復議申請經(jīng)審查，認為武漢市國土資源和規(guī)劃局對曾慶凡等三人申請查處城中村改造建設中未經(jīng)補償安置強拆房屋的違法行為沒有法定查處職責，據(jù)此認為曾慶凡等三人申請的查處事項屬于信訪事項并無不當，武漢市政府作出的行政復議決定對曾慶凡等三人的合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響。依據(jù)《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項之規(guī)定，該院于2016年4月20日作出（2016）鄂01行初21號裁定，駁回曾慶凡、曾智、曾萍的起訴。

　　曾慶凡、曾智、曾萍不服，提起上訴。

　　湖北省高級人民法院二審認為：根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，行政行為對其合法權益明顯不產(chǎn)生影響，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴。武漢市人民政府認為武漢市國土資源和規(guī)劃局對曾慶凡、曾智、曾萍申請查處城中村改造建設中未經(jīng)補償安置強拆房屋的行為沒有法定查處職責，據(jù)此認為曾慶凡、曾智、曾萍申請查處事項屬于信訪事項并無不當，一審裁定以行政復議決定對曾慶凡、曾智、曾萍的合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響為由駁回起訴，適用法律正確。曾慶凡、曾智、曾萍的上訴理由不能成立，其上訴請求該院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項規(guī)定，該院于2016年12月6日作出(2016)鄂行終542號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

　　再審申請人曾慶凡、曾智、曾萍不服，向本院申請再審稱:一、原審裁定認定事實錯誤。再審申請人提起的查處申請不是信訪事項。再審申請人要求武漢市國土資源和規(guī)劃局履行的是其法定職責。二、原審裁定混淆了本案的訴訟標的，其作出駁回起訴的裁定系對《行政訴訟法》理解的嚴重錯誤。請求：一、撤銷武漢市中級人民法院（2016）鄂01行初字第21號《行政裁定書》；二、撤銷湖北省高級人民法院（2016）鄂行終542號《行政裁定書》；三、指令武漢市中級人民法院或其他中級人民法院再審本案。

　　本院認為，本案爭議的焦點為再審申請人提起的查處申請是否屬于信訪事項，以及申請人對于復議機關處理此類事項的結果不服，可否向人民法院提起行政訴訟。

　　對于第一個問題，即再審申請人所提查處申請是否屬于信訪事項。《信訪條例》第二十一條第一項規(guī)定，對已經(jīng)或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理，但應當告知信訪人依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出?？梢?，在我國，信訪制度相對于行政復議和行政訴訟制度而言，是一種具有補充性的糾紛解決途徑。這種補充性體現(xiàn)為，只有在行政復議和行政訴訟等法定途徑不予或不應受理的情況下，當事人的相關訴請被納入信訪事項才是適當?shù)摹?/strong>那么，本案原告所提訴請，是否屬于信訪事項呢？《中華人民共和國行政復議法》第六條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產(chǎn)權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的”；《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（六）申請行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”。依據(jù)上述規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以針對行政機關不履行法定職責的行為向復議機關申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟。但是，行政復議法第十條第三款，行政訴訟法第二十五條、第四十九條以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第一項同時規(guī)定，申請人或原告必須與行政行為具有利害關系，才能適格地提起行政復議或者行政訴訟。而在要求行政機關履行職責類的行政復議和行政訴訟中，行政行為的拒絕作出致使申請人或原告的權利受到侵害，是其與行政機關的不作為行為產(chǎn)生法律上利害關系的必要條件。需要指出的是，這里的“權利”應當是通過法律規(guī)范明確賦予申請人或原告，且并非明顯不屬于被告職責范圍內的事項。只有該“權利”存在，申請人或原告所提申請對有關行政機關才能產(chǎn)生法律上的效果，從而使有關機關的處理與申請人或原告產(chǎn)生法律上的利害關系。簡言之，在申請行政機關履行職責類的復議或訴訟中的，申請人或原告的訴權必須以相應的請求權規(guī)范為基礎，而不能如同在請求撤銷行政行為類的復議和訴訟中一樣，僅僅因為其是行政行為的相對人，就當然的享有復議申請權或訴權。否則，再審申請人隨便向一個無管轄權的行政機關提出一個臆想的申請，就可以將該機關拖入一場曠日持久的行政爭議當中，顯然有違行政訴訟法和行政復議法的立法初衷。

　　反觀本案,根據(jù)《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》（武漢市人民政府令148號）和《武漢市征用集體所有土地補償安置辦法》（武漢市人民政府令149號）的規(guī)定，武漢市國土資源和規(guī)劃局作為武漢市土地行政主管部門主管全市征地補償安置和征用集體所有土地房屋拆遷管理工作，同時負責江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、青山、洪山及武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)范圍內的征地補償安置的實施工作和征用集體所有土地房屋拆遷管理的實施工作。具體包括，在集體所有土地的征收安置補償中具體承擔擬訂征地補償安置方案、發(fā)布征地補償安置公告、對補償?shù)怯涍M行調查核實、對用地單位報請暫停辦理的事項進行核準并通知有關部門暫停辦理相關手續(xù)、對房屋拆遷補償安置實施方案進行審查等征地安置補償?shù)慕M織實施工作，其中沒有對征用集體所有土地房屋拆遷中的違法強拆行為以查處的職權，更沒有對查處的內容、程序、措施等作出明確規(guī)定。此外，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》雖然賦予人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查的權力，但上述權力主要是針對違反國家土地管理制度，違法使用、處分、占用土地的行為，同樣不包括征地安置補償中的違法拆遷行為。在法律、法規(guī)、規(guī)章均沒有明確授權的情況下，武漢市國土資源和規(guī)劃局無法對征用集體所有土地房屋拆遷中的違法強拆行為依照法定權限和程序履行查處職責。對此，武漢市人民政府在復議決定中已明確告知，并進一步指出，合法房屋被違法拆除屬于故意損壞公私財物的違法行為，涉嫌侵犯財產(chǎn)罪，再審申請人認為其合法房屋被違法拆除，可以請求公安機關進行立案處理。由此，再審申請人申請武漢市國土資源和規(guī)劃局履行查處違反強拆房屋職責的請求，明顯缺乏相應的請求權基礎，其與武漢市國土資源和規(guī)劃局的行為不具有法律上的利害關系，進而不具有提出相關復議和訴訟的主體資格。在此情況下，復議機關將該請求認定為信訪事項，并無不當。

　　對于第二個問題，即再審申請人對于復議機關的相關處理結果不服，可否向人民法院提起行政訴訟。本院認為，由于信訪事項的范圍與行政復議和行政訴訟的范圍彼此獨立，沒有交叉，且相關部門依據(jù)《信訪條例》對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協(xié)調處理、監(jiān)督檢查、指導等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產(chǎn)生實質影響，因此，對于信訪人不服信訪工作機構依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定職責的行為提起的行政訴訟和復議，人民法院和復議機關不應予以受理。據(jù)此，本案中，武漢市人民政府在認定再審申請人所提申請事項屬于信訪事項的情況下，受理該復議申請，并作出相關決定，確有不妥之處。由此作出的復議決定不應對人民法院的案件受理行為產(chǎn)生法律上的羈束效力。同時，考慮到復議機關的處理結果沒有額外的對再審申請人的權利義務產(chǎn)生實際影響，而武漢市國土資源和規(guī)劃局在收到曾慶凡等人的申請后，做出的組織下屬單位進行調查處理，向武昌區(qū)楊園街柴林頭村村委會下達《整改通知》，向武昌區(qū)城改辦反饋《關于柴林頭村明愛清等5人申請查處違法拆遷調查情況的函》，以及武漢市人民政府對于武漢市國土資源和規(guī)劃局沒有向曾慶凡等人書面回復的問題予以指正，并責令該局在30日內作出答復等行為，均較為充分的考慮了再審申請人合法權益的保護。在此情況下，原審法院適用《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項之規(guī)定駁回再審申請人的起訴，并無不當。

　　綜上，曾慶凡、曾智、曾萍的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請人曾慶凡、曾智、曾萍的再審申請。

審 判 長　　閻　巍

審 判 員　　劉雪梅

審 判 員　　劉慧卓

二〇一七年三月三十一日

法官助理　　盧琨琨

書 記 員　　馮琦洺