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　　【裁判要旨】

　　原告對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)初步證明被訴行政行為存在，不能初步證明被訴行政行為存在的，原告起訴缺乏基本的事實根據(jù)，不符合法定起訴條件。對行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起行政訴訟的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)的，被告不適格，起訴亦不符合法律條件。

　　政府與其職能部門是不同的行政主體，依法享有各自不同的行政職權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不能相互替代、混同。

　　【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

　?。?018）最高法行申10844號

　　再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）陳玉。

　　委托代理人屈昭華。

　　委托代理人劉國勇。

　　再審申請人陳玉因訴湖南省永州市人民政府（以下簡稱永州市政府）行政審批行為及不履行行政監(jiān)督職責(zé)一案，不服湖南省高級人民法院于2018年3月8日作出的（2018）湘行終29號行政裁定，向本院申請再審。本院于2018年12月3日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　2017年11月9日，陳玉提起本案行政訴訟訴稱，敬老山莊幸福園（以下簡稱幸福園）于2001年在永州市民政局、永州市質(zhì)量與監(jiān)督管理局注冊登記為民辦非企業(yè)養(yǎng)老單位，先后獲國家民政部、省民政廳、市人民政府及部門等15項榮譽(yù)稱號。永州市政府部分領(lǐng)導(dǎo)干部參與幸福園的開業(yè)、慶典等活動，導(dǎo)致陳玉等老年人認(rèn)為幸福園值得信賴，3311戶老年人與幸福園簽訂《陽光愛心服務(wù)合同》，并預(yù)交養(yǎng)老金合計約1.6億元。2016年5月27日，湖南省永州市零陵區(qū)人民檢察院以幸福園董事長廖巧蓮涉嫌非法侵占農(nóng)用耕地罪、非法吸收公眾存款罪為由，對其批準(zhǔn)逮捕，間接造成在幸福園養(yǎng)老的老年人流離失所。永州市政府在2013年就知悉幸福園在經(jīng)營過程中存在違法行為，但監(jiān)管不力，造成3311戶老年人身心傷害和約1.6億元的經(jīng)濟(jì)損失。請求確認(rèn)永州市政府行政審批行為違法，確認(rèn)永州市政府對幸福園的運(yùn)營沒有履行監(jiān)督職責(zé)違法。

　　永州市中級人民法院（2017）湘11行初115號行政裁定認(rèn)為，幸福園是經(jīng)永州市民政局批準(zhǔn)成立的民辦養(yǎng)老保健服務(wù)機(jī)構(gòu)，永州市政府不具備對幸福園進(jìn)行審批、監(jiān)管的法定職責(zé)，陳玉未提供永州市政府作出審批、監(jiān)管行政行為的證據(jù)，陳玉的起訴缺乏事實根據(jù)，不符合法定起訴條件。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項、第五十一條第二款，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規(guī)定，裁定對陳玉的起訴不予立案。陳玉不服，提起上訴。

　　湖南省高級人民法院（2018）湘行終29號行政裁定認(rèn)為，陳玉訴請確認(rèn)永州市政府的審批行為違法，但未提供相關(guān)證據(jù)證明永州市政府有相應(yīng)的審批行為存在，其起訴沒有事實根據(jù)，不符合法定起訴條件。陳玉還訴請確認(rèn)永州市政府監(jiān)管行為違法，但對于幸福園的監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章所規(guī)定的職責(zé)依法行使，陳玉起訴永州市政府不履行法定職責(zé)，同樣沒有事實根據(jù)。一審對陳玉提起的行政訴訟不予立案，并無不當(dāng)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

　　陳玉申請再審稱：1.永州市政府由其所屬的民政、工商等部門組成，民政部門、工商部門為幸福園注冊登記發(fā)證、頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的審批行為，就是永州市政府的行政審批行為。2.幸福園早就列入永州市政府的工作議事日程，永州市政府對幸福園具有監(jiān)管職責(zé)。3.一、二審沒有調(diào)查和詢問當(dāng)事人，審判程序違法。請求撤銷一、二審行政裁定，依法再審本案。

　　本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（二）（三）項規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據(jù)。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。根據(jù)上述規(guī)定，原告對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)初步證明被訴行政行為存在，不能初步證明被訴行政行為存在的，原告起訴缺乏基本的事實根據(jù)，不符合法定起訴條件。對行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起行政訴訟的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)的，被告不適格，起訴亦不符合法律條件。本案中，陳玉請求確認(rèn)永州市政府的行政審批行為違法，但是沒有提供初步證據(jù)證明，永州市政府對幸福園作出過任何行政審批行為；陳玉還請求確認(rèn)永州市政府不履行對幸福園運(yùn)營監(jiān)督職責(zé)違法，但陳玉亦承認(rèn)幸福園是在永州市民政局、市質(zhì)量與監(jiān)督管理局注冊登記的民辦非企業(yè)養(yǎng)老單位，永州市政府對幸福園并不享有法定的監(jiān)管職責(zé)。為此，陳玉的兩項訴訟請求均不符合法定的起訴條件，一、二審對其起訴裁定不予立案，并無不當(dāng)。陳玉主張，永州市政府由其所屬的民政、工商等部門組成，民政部門、工商部門為幸福園注冊登記發(fā)證、頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的審批行為，就是永州市政府的行政審批行為。但是，政府與其職能部門是不同的行政主體，依法享有各自不同的行政職權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不能相互替代、混同。以此為由申請再審，理由不能成立。陳玉還主張，幸福園早就列入永州市政府的工作議事日程，永州市政府對幸福園具有監(jiān)管職責(zé)。但是，永州市政府組織相關(guān)職能部門，就幸福園產(chǎn)生的問題進(jìn)行研究，并不表示永州市政府對幸福園具有法定的監(jiān)管職責(zé)。法定監(jiān)管職責(zé)是由法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行政機(jī)關(guān)依法享有的職責(zé)義務(wù)，沒有法律規(guī)定縣市級以上人民政府對民辦非企業(yè)養(yǎng)老單位具有法定的監(jiān)管職責(zé)。以此為由申請再審，理由同樣不能成立。陳玉又主張，一、二審沒有調(diào)查和詢問當(dāng)事人，審判程序違法。但是，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第三款規(guī)定，人民法院經(jīng)過閱卷、調(diào)查或者詢問當(dāng)事人，認(rèn)為不需要開庭審理的，可以徑行裁定駁回起訴。一、二審對于裁定駁回起訴案件不開庭審理徑行作出裁定，并無不當(dāng)。陳玉該項申請再審理由，本院亦不予支持。

　　綜上，陳玉的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（四）、（五）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

　　駁回陳玉的再審申請。

　　審 判 長　郭修江

　　審 判 員　熊俊勇

　　審 判 員　劉艾濤

　　二〇一八年十二月二十八日

　　法官助理　黃寧暉

　　書 記 員　陳虹谷