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　　【裁判要旨】

　　與行政行為有利害關(guān)系是提起訴訟的公民、法人或者其他組織具備原告訴訟主體資格的基本前提。通常認(rèn)為，該款中的利害關(guān)系不僅表現(xiàn)為其利益可能受到行政行為的不利影響，而且這種利益依照法律或者法律精神屬于行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)予考慮保護(hù)或者不得損害的情形。

　　【裁判文書(shū)】

　　中華人民共和國(guó)最高人民法院

　　行 政 裁 定 書(shū)

　　（2017）最高法行申995號(hào)

　　再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人)：張成堯。

　　再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人)：張景瑞。

　　再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人)：陳月春。

　　再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人)：郭萬(wàn)新。

　　再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人)：王成斌。

　　以上五名再審申請(qǐng)人共同委托訴訟代理人：馬培民、王連柱，山東舜天律師事務(wù)所律師。

　　再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：山東省東營(yíng)市人民政府，住所地：山東省東營(yíng)市府前大街77號(hào)。

　　法定代表人：趙豪志，該市人民政府市長(zhǎng)。

　　原審第三人：山東橫店草業(yè)畜牧有限公司，住所地：山東省東營(yíng)市黃河路38號(hào)生態(tài)谷31號(hào)三樓301室。

　　法定代表人:金慶偉，該公司總經(jīng)理。

　　再審申請(qǐng)人張成堯、張景瑞、陳月春、郭萬(wàn)新、王成斌（以下簡(jiǎn)稱張成堯等五人）因訴山東省東營(yíng)市人民政府（以下簡(jiǎn)稱東營(yíng)市政府）國(guó)土資源行政批復(fù)一案，不服山東省高級(jí)人民法院（2016）魯行終1682號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員王振宇、審判員李緯華、代理審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查。現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　原審法院查明以下主要事實(shí)：張成堯、張景瑞為原東營(yíng)市渤海農(nóng)場(chǎng)職工，陳月春、郭萬(wàn)新、王成斌為原東營(yíng)市渤海農(nóng)場(chǎng)居民。2000年3月28日，山東省東營(yíng)市中級(jí)人民法院裁定山東省新綠洲現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司(原東營(yíng)市渤海農(nóng)場(chǎng)，以下簡(jiǎn)稱新綠洲公司)進(jìn)入破產(chǎn)還債程序。2002年5月20日，山東省東營(yíng)市中級(jí)人民法院作出裁定終結(jié)新綠洲公司破產(chǎn)還債程序。2002年2月6日，東營(yíng)市政府向東營(yíng)市國(guó)土資源局作出東政字〔2002〕8號(hào)《關(guān)于收回土地并向山東橫店草業(yè)畜牧有限公司出讓國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》）。該《批復(fù)》內(nèi)容為，東營(yíng)市國(guó)土資源局《關(guān)于收回土地并向山東橫店草業(yè)畜牧有限公司出讓國(guó)有土地使用權(quán)的請(qǐng)示》收悉。同意收回破產(chǎn)企業(yè)原新綠洲公司使用的2657.23公頃土地，并將其中2639.69公頃土地的使用權(quán)出讓給山東橫店草業(yè)畜牧有限公司，用作農(nóng)用地和宜農(nóng)荒地開(kāi)發(fā)，從事種植、養(yǎng)殖生產(chǎn)，出讓期為48年。張成堯等五人稱其在2016年1月20日知道了該批復(fù)的內(nèi)容，遂提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷東營(yíng)市政府作出的《批復(fù)》，并責(zé)令山東橫店草業(yè)畜牧有限公司返還涉案土地2639.69公頃，訴訟費(fèi)用由東營(yíng)市政府承擔(dān)。

　　山東省東營(yíng)市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)提起訴訟。本案中，東營(yíng)市政府作出的《批復(fù)》，是在新綠洲公司破產(chǎn)還債過(guò)程中作出的，是對(duì)破產(chǎn)企業(yè)享有使用權(quán)的國(guó)有土地進(jìn)行處置的行為。2002年5月20日，該企業(yè)破產(chǎn)程序終結(jié)。張成堯等五人僅以其系原東營(yíng)市渤海農(nóng)場(chǎng)職工或者居民，且曾經(jīng)以家庭農(nóng)場(chǎng)的方式承包過(guò)原東營(yíng)市渤海農(nóng)場(chǎng)土地為由認(rèn)為其與東營(yíng)市政府作出的《批復(fù)》有利害關(guān)系，應(yīng)認(rèn)定無(wú)法律依據(jù)。張成堯等五人提起本案訴訟不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，不具有本案的訴訟主體資格。據(jù)此依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，作出（2016）魯05行初7號(hào)行政裁定，駁回張成堯等五人的起訴。

　　張成堯等五人不服，提起上訴。

　　山東省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定:“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟?！北景钢?，東營(yíng)市政府作出的《批復(fù)》，是在新綠洲公司破產(chǎn)還債過(guò)程中作出的。2002年5月20日，該企業(yè)破產(chǎn)程序終結(jié)。該《批復(fù)》將新綠洲公司的國(guó)有土地使用權(quán)批復(fù)給山東橫店草業(yè)畜牧有限公司，是對(duì)原破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行處置的行為。因此，張成堯等五人與該《批復(fù)》不具有行政法上的利害關(guān)系，一審法院以張成堯等五人與該《批復(fù)》不具有利害關(guān)系為由，裁定駁回起訴并無(wú)不當(dāng)。張成堯等五人提出的新綠洲公司是虛假成立的公司，不能產(chǎn)生兼并渤海農(nóng)場(chǎng)的法律后果的上訴理由，因張成堯等五人與該《批復(fù)》無(wú)利害關(guān)系，故對(duì)此不予審查。一審法院裁定認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律正確,應(yīng)予維持。據(jù)此依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

　　張成堯等五人向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，1.東營(yíng)市政府在新綠洲公司成立前就作出由該公司兼并渤海農(nóng)場(chǎng)的決定，顯然因缺少行政相對(duì)人而不能成立，因而是虛無(wú)的、非法的、無(wú)效的行政行為。該公司無(wú)論在事實(shí)上還是法律上都不能承載渤海農(nóng)場(chǎng)的任何權(quán)利和義務(wù)。2.新綠洲公司是違法成立的虛假公司，不能產(chǎn)生兼并渤海農(nóng)場(chǎng)的法律后果，該虛假公司的破產(chǎn)，不能將渤海農(nóng)場(chǎng)的國(guó)有土地納入其破產(chǎn)還債程序之中，東營(yíng)市政府不能以此為由收回渤海農(nóng)場(chǎng)的土地。3.其與涉案土地有事實(shí)和法律上的利害關(guān)系，東營(yíng)市政府所作《批復(fù)》直接剝奪了再審申請(qǐng)人的合法勞動(dòng)權(quán)益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，一、二審法院認(rèn)定其與該《批復(fù)》沒(méi)有利害關(guān)系，從而認(rèn)定其不具有訴訟主體資格，顯然不僅認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，而且適用法律錯(cuò)誤。故請(qǐng)求撤銷二審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。

　　本院認(rèn)為，本案爭(zhēng)議為再審申請(qǐng)人張成堯等五人是否具備對(duì)再審被申請(qǐng)人東營(yíng)市政府所作《批復(fù)》提起行政訴訟的原告訴訟主體資格。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系是提起訴訟的公民、法人或者其他組織具備原告訴訟主體資格的基本前提。通常認(rèn)為，該款中的利害關(guān)系不僅表現(xiàn)為其利益可能受到行政行為的不利影響，而且這種利益依照法律或者法律精神屬于行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)予考慮保護(hù)或者不得損害的情形。就本案而言，新綠洲公司已處于破產(chǎn)還債程序之中，該公司將不再使用涉案國(guó)有土地是再審被申請(qǐng)人經(jīng)東營(yíng)市國(guó)土資源局請(qǐng)示而作出《批復(fù)》的事實(shí)基礎(chǔ)。再審被申請(qǐng)人作出《批復(fù)》收回新綠洲公司對(duì)涉案國(guó)有土地的使用權(quán)所適用的行政法律規(guī)范應(yīng)為《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條第一款第四項(xiàng)，即用地單位停止使用原劃撥的國(guó)有土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。此項(xiàng)規(guī)定要求人民政府批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮原用地單位的權(quán)益。至于作為原用地單位職工或者居民的五位再審申請(qǐng)人，其在生產(chǎn)生活中實(shí)際使用土地的利益是建立在其與原用地單位之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，其所稱勞動(dòng)權(quán)益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益受到影響的問(wèn)題，并非再審被申請(qǐng)人依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條第一款第四項(xiàng)作出《批復(fù)》時(shí)所應(yīng)當(dāng)考慮的合法權(quán)益，故其與《批復(fù)》并不形成行政法上的利害關(guān)系。因此，再審申請(qǐng)人提起本案訴訟不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第一項(xiàng)的規(guī)定。一審法院裁定駁回起訴，二審法院裁定駁回上訴、維持一審裁定，均無(wú)不當(dāng)。再審申請(qǐng)人所稱其勞動(dòng)權(quán)益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益受到影響等問(wèn)題，可通過(guò)本案之外的其他法定途徑另行尋求救濟(jì)。

　　綜上，張成堯等五人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請(qǐng)人張成堯、張景瑞、陳月春、郭萬(wàn)新、王成斌的再審申請(qǐng)。

審　判　長(zhǎng)　　王振宇

審　判　員　　李緯華

代理審判員　　仝　蕾

二〇一七年十二月二十九日

書(shū)　記　員　　孔冰冰