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【裁判要旨】

1.行政機(jī)關(guān)簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議是行政機(jī)關(guān)履行征收法定職責(zé)，以代替單方作出征收補(bǔ)償決定的一種方式，協(xié)議的簽訂雙方地位并不完全平等，對(duì)被征收土地及附著物的補(bǔ)償也并非簡(jiǎn)單的按照平等易價(jià)的方式進(jìn)行市場(chǎng)交易，而一般以征收補(bǔ)償法律規(guī)范、征收補(bǔ)償安置方案等為基礎(chǔ)簽訂。對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議的條款存在爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)條款的理解既不能損害被征收人的合法權(quán)益，也不能簡(jiǎn)單的一概作有利于被征收人的解釋，損害社會(huì)公共利益。對(duì)此可按照協(xié)議條款、協(xié)議的目的及誠(chéng)實(shí)信用原則等，以征收補(bǔ)償法律規(guī)范、征收補(bǔ)償安置方案等為基礎(chǔ)，依法進(jìn)行裁判。

2.在不履行行政協(xié)議職責(zé)案件中，行政協(xié)議是當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的依據(jù)，行政協(xié)議是否合法有效，是判斷行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)履行行政協(xié)議的先決問(wèn)題。對(duì)行政協(xié)議效力的判斷，要結(jié)合行政訴訟法及合同法的相關(guān)規(guī)定對(duì)重大公共利益、契約的安定性、形式上的依法行政、當(dāng)事人的信賴?yán)娴葍r(jià)值進(jìn)行利益衡量，在各種價(jià)值之間取得相對(duì)平衡。在土地征收過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與被征收人簽訂征收協(xié)議時(shí)適當(dāng)突破有關(guān)規(guī)定，提高給予被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從維護(hù)契約自由、維持行政行為的安定性、保護(hù)行政相對(duì)人信賴?yán)娴慕嵌瘸霭l(fā)，可以認(rèn)可行政協(xié)議的效力并要求行政機(jī)關(guān)予以履行。但補(bǔ)償協(xié)議中征收補(bǔ)償?shù)慕o付標(biāo)準(zhǔn)明顯突破了法定標(biāo)準(zhǔn)、行政相對(duì)人故意隱瞞真實(shí)情況或偽造虛假材料簽訂協(xié)議獲取不正當(dāng)利益、行政協(xié)議的基本依據(jù)虛假，履行行政協(xié)議會(huì)給公共利益造成重大損害的，則不宜認(rèn)可協(xié)議效力并要求行政機(jī)關(guān)履行。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2019）最高法行申13327號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：王杰，男，1994年8月24日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)。

委托訴訟代理人：趙書(shū)保，大滄海律師事務(wù)所鄭州分所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：河南省鄭州市金水區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市金水區(qū)東風(fēng)路16號(hào)。

法定代表人：魏東，該區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人王杰因訴河南省鄭州市金水區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱金水區(qū)政府）不履行行政協(xié)議法定職責(zé)一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2019）豫行終2521號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員聶振華、審判員袁曉磊參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

王杰申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，1.本案涉及的《金水區(qū)徐莊村徐莊路建設(shè)項(xiàng)目及合村并城工作附屬(著)物補(bǔ)償協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償協(xié)議》）確定了安置房面積、安置人口，系協(xié)議雙方對(duì)征收宅基地及附屬物等事項(xiàng)協(xié)商后的結(jié)果，對(duì)雙方具有拘束力，在未簽訂新協(xié)議的情況下，被申請(qǐng)人無(wú)權(quán)單方變更協(xié)議中關(guān)于安置人口和安置房面積的約定。2.《補(bǔ)償協(xié)議》中顯示預(yù)計(jì)人口及對(duì)應(yīng)的預(yù)計(jì)安置面積是為日后增加安置對(duì)象預(yù)留政策空間，是對(duì)已有事實(shí)的認(rèn)定，如果需要重新確定安置人口，就違背了先征收后補(bǔ)償原則。在出現(xiàn)因結(jié)婚、生育等原因增加人口的情況下，會(huì)根據(jù)新增人口界定情況，按照政策增加補(bǔ)償面積，不存在降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、減少補(bǔ)償面積的情況。王杰的妻子、兒子基于王金五的193號(hào)拆遷補(bǔ)償協(xié)議每人獲得了100平方米安置房，與王杰簽訂的192號(hào)《補(bǔ)償協(xié)議》無(wú)關(guān)。3.《補(bǔ)償協(xié)議》中僅僅約定安置人口會(huì)變動(dòng)，但并未約定已經(jīng)確定的安置人數(shù)對(duì)應(yīng)的安置房屋面積也要變動(dòng)，一審、二審判決對(duì)宅前補(bǔ)償協(xié)議的理解錯(cuò)誤，若該協(xié)議存在兩種解釋，也要考慮協(xié)議系格式條款的相關(guān)情況，作出有利于對(duì)申請(qǐng)人有利的解釋。綜上，一、二審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，未充分考慮實(shí)際情況，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審法院判決，改判支持王杰的一審訴訟請(qǐng)求。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，行政協(xié)議是一類(lèi)特殊類(lèi)型的行政行為，對(duì)行政協(xié)議案件的審理首先應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)行政協(xié)議作為體現(xiàn)協(xié)議雙方合意的產(chǎn)物，又可在不違反行政訴訟法的情況下參照民事合同的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》第一百二十五條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)合同條款的理解有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照合同所使用的詞句、合同的有關(guān)條款、合同的目的、交易習(xí)慣以及誠(chéng)實(shí)信用原則，確定該條款的真實(shí)意思”。行政機(jī)關(guān)簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議是行政機(jī)關(guān)履行征收法定職責(zé)，以代替單方作出征收補(bǔ)償決定的一種方式，協(xié)議的簽訂雙方地位并不完全平等，對(duì)被征收土地及附著物的補(bǔ)償也并非簡(jiǎn)單的按照平等易價(jià)的方式進(jìn)行市場(chǎng)交易，而一般以征收補(bǔ)償法律規(guī)范、征收補(bǔ)償安置方案等為基礎(chǔ)簽訂。對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議的條款存在爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)條款的理解既不能損害被征收人的合法權(quán)益，也不能簡(jiǎn)單的一概作有利于被征收人的解釋，損害社會(huì)公共利益。對(duì)此可按照協(xié)議條款、協(xié)議的目的及誠(chéng)實(shí)信用原則等，以征收補(bǔ)償法律規(guī)范、征收補(bǔ)償安置方案等為基礎(chǔ)，依法進(jìn)行裁判。本案中，《補(bǔ)償協(xié)議》載明，該協(xié)議系根據(jù)《金水區(qū)徐莊村徐莊路建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償安置方案》及《合村并城方案》的有關(guān)規(guī)定達(dá)成的。根據(jù)《合村并城方案》第三條、第五條第六項(xiàng)的規(guī)定，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)為人均安置面積100平方米，如果被征收戶只有一人享受徐莊村集體經(jīng)濟(jì)成員待遇的，按每處宅基地置換200平方米住房的政策予以安置。王杰與金水區(qū)徐莊村合村并城項(xiàng)目指揮部簽訂的《補(bǔ)償協(xié)議》第三條第一項(xiàng)規(guī)定，預(yù)計(jì)安置人口1人，預(yù)計(jì)安置面積200平方米。第二項(xiàng)規(guī)定，該人口數(shù)不作為安置人口的最終認(rèn)定，只作為房屋置換基數(shù)使用，最終安置人口數(shù)要依據(jù)相關(guān)文件經(jīng)相關(guān)程序并公示無(wú)異議后確定。《補(bǔ)償協(xié)議》該條款中載明安置1人口為“預(yù)計(jì)安置人口”、安置面積200平方米系“預(yù)計(jì)安置面積”，同時(shí)載明協(xié)議約定的安置人口數(shù)不作為安置人口的最終認(rèn)定，結(jié)合《合村并城方案》的規(guī)定，可認(rèn)定《補(bǔ)償協(xié)議》約安置面積200平方米是基于王杰戶僅有安置人口1人的前提下所約定的擬定方案，而非最終確定的補(bǔ)償內(nèi)容?！堆a(bǔ)償協(xié)議》簽訂時(shí)，王杰戶可安置人口為一人，按照規(guī)定可享受安置200平方米的優(yōu)惠政策，但其后王杰娶妻生子，王杰戶可安置人口由一人增加為三人，按照《合村并城方案》的規(guī)定，王杰戶可安置面積變更為每人100平方米，共300平方米。金水區(qū)政府按照《合村并城方案》的規(guī)定，將該處宅基地安置人口由一人增加為三人，將安置總面積調(diào)整為300平方米，并已經(jīng)實(shí)際履行，金水區(qū)政府并不存在不履行行政協(xié)議和降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、減少補(bǔ)償面積問(wèn)題。對(duì)王杰妻子、兒子的補(bǔ)償雖然系通過(guò)王金五簽訂的193號(hào)《補(bǔ)償協(xié)議》實(shí)現(xiàn)的，但其妻子、兒子仍屬于其家庭戶成員，仍應(yīng)與王杰按照一戶適用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。王杰主張《補(bǔ)償協(xié)議》已經(jīng)約定了對(duì)王杰安置200平方米，金水區(qū)政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《補(bǔ)償協(xié)議》的內(nèi)容，該主張即不符合《補(bǔ)償協(xié)議》的約定內(nèi)容，也違反了《合村并城方案》規(guī)定的補(bǔ)償政策，故該主張不能成立。王杰的一審訴訟請(qǐng)求不應(yīng)得到支持，一、二審法院依法予以駁回并無(wú)不當(dāng)。

綜上，王杰的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回王杰的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　馬鴻達(dá)

審判員　　聶振華

審判員　　袁曉磊

二〇一九年十二月二十日

法官助理     李    慧

書(shū)記員     唐曉燕

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2019）最高法行申5940號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：班笑航，男，2005年5月19日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)迎賓路辦事處木馬村156號(hào)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：班笑蕊，女，2008年3月1日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)迎賓路辦事處木馬村156號(hào)。

班笑航、班笑蕊法定代理人：崔雅麗（系班笑航、班笑蕊之母），女，1982年10月24日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)迎賓路辦事處木馬村156號(hào)。

班笑航、班笑蕊委托訴訟代理人：弓銀鳳（系班笑航、班笑蕊外祖母），女，1956年12月9日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)迎賓路辦事處木馬村156號(hào)。

班笑航、班笑蕊委托訴訟代理人：卞申高，河南高成律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市開(kāi)元路8號(hào)。

法定代表人：丁文霞，該區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。

原審第三人：鄭州市惠濟(jì)區(qū)迎賓路街道木馬村村民委員會(huì)，住所地河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)開(kāi)元路木馬嘉苑壹號(hào)院。

負(fù)責(zé)人：崔建明，該村民委員會(huì)主任。

再審申請(qǐng)人班笑航、班笑蕊因訴鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府(以下簡(jiǎn)稱惠濟(jì)區(qū)政府）不履行安置協(xié)議法定職責(zé)一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行終3945號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

班笑航、班笑蕊申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.班笑航、班笑蕊在拆遷安置協(xié)議簽訂后的2014年4月3日，隨母親落戶在木馬村，應(yīng)享有村民待遇和拆遷安置補(bǔ)償利益。2.村民委員會(huì)雖然有自治權(quán)，但不能違法處置村民的合法財(cái)產(chǎn)。班笑航、班笑蕊要求履行的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議未被解除、變更、或確認(rèn)無(wú)效，原審法院不應(yīng)以村民自治為由去否定行政協(xié)議的效力。3.拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議中的崔笑航、崔笑蕊是班笑航、班笑蕊的曾用名。按照協(xié)議約定，班笑航、班笑蕊的家庭履行了搬遷和房屋拆除義務(wù)，惠濟(jì)區(qū)政府也向班笑航、班笑蕊發(fā)放了3年的過(guò)渡費(fèi)，追認(rèn)了班笑航、班笑蕊的補(bǔ)償利益?；轁?jì)區(qū)政府在城中村改造項(xiàng)目完成以后，拒絕履行協(xié)議違背了雙方的約定。原審法院判決駁回班笑航、班笑蕊訴訟請(qǐng)求不當(dāng)。4.原審法院以違法的村民自治章程和拆遷安置補(bǔ)償方案作為依據(jù)不符合法律規(guī)定。請(qǐng)求撤銷(xiāo)原審判決，依法改判。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)或者行政管理目標(biāo)，在行使行政職責(zé)過(guò)程中，與公民、法人或其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。本案中，根據(jù)《鄭州市城中村改造管理辦法》第七條規(guī)定，各區(qū)人民政府是各轄區(qū)城中村改造的主體，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的城中村改造工作?；轁?jì)區(qū)政府負(fù)有本轄區(qū)城中村改造過(guò)程中涉案宅基地上房屋拆遷補(bǔ)償安置工作的法定職責(zé)。原審法院認(rèn)為“木馬村村委會(huì)在木馬村城中村改造過(guò)程中實(shí)施的拆遷安置行為，應(yīng)視為受惠濟(jì)區(qū)政府的委托，其產(chǎn)生的法律責(zé)任亦應(yīng)由惠濟(jì)區(qū)政府承擔(dān)”并無(wú)不當(dāng)。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十八條第一款規(guī)定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任”。在不履行行政協(xié)議職責(zé)案件中，行政協(xié)議是當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的依據(jù)，行政協(xié)議是否合法有效，是判斷行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)履行行政協(xié)議的先決問(wèn)題。對(duì)行政協(xié)議效力的判斷，要結(jié)合行政訴訟法及合同法的相關(guān)規(guī)定對(duì)重大公共利益、契約的安定性、形式上的依法行政、當(dāng)事人的信賴?yán)娴葍r(jià)值進(jìn)行利益衡量，在各種價(jià)值之間取得相對(duì)平衡。在土地征收過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與被征收人簽訂征收協(xié)議時(shí)適當(dāng)突破有關(guān)規(guī)定，提高給予被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從維護(hù)契約自由、維持行政行為的安定性、保護(hù)行政相對(duì)人信賴?yán)娴慕嵌瘸霭l(fā)，可以認(rèn)可行政協(xié)議的效力并要求行政機(jī)關(guān)予以履行。但補(bǔ)償協(xié)議中征收補(bǔ)償?shù)慕o付標(biāo)準(zhǔn)明顯突破了法定標(biāo)準(zhǔn)、行政相對(duì)人故意隱瞞真實(shí)情況或偽造虛假材料簽訂協(xié)議獲取不正當(dāng)利益、行政協(xié)議的基本依據(jù)虛假，履行行政協(xié)議會(huì)給公共利益造成重大損害的，則不宜認(rèn)可協(xié)議效力并要求行政機(jī)關(guān)履行。

本案中，《惠濟(jì)區(qū)木馬村城中村改造項(xiàng)目拆遷安置補(bǔ)償方案》規(guī)定2012年7月20日前落戶于該村，且滿足該方案第五條第（三）項(xiàng)其他各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的村民可享受村民待遇，獲得安置房。班笑航、班笑蕊要求惠濟(jì)區(qū)政府履行2013年8月31日簽訂的《木馬村城中村改造拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》中載明：被補(bǔ)償人姓名為“崔笑航、崔笑蕊”，在安置檔案中，“崔笑航”、“崔笑蕊”的戶口登記信息為：姓名“崔笑航”、“崔笑蕊”，與戶主崔建國(guó)的關(guān)系分別為“孫子”、“孫女”，出生地為河南省鄭州市，戶口未經(jīng)過(guò)遷移。本案再審申請(qǐng)人班笑航、班笑蕊訴訟中提供的戶口登記信息為：姓名“班笑航”、“班笑蕊”，與戶主崔建國(guó)的關(guān)系分別為“外孫子”、“外孫女”,出生地為河南省滑縣，2014年4月3日由滑縣遷入本市（縣）。另外，安置檔案中及訴訟中二人戶口的戶號(hào)、人號(hào)均不一致。原審?fù)徶校嘈?、班笑蕊代理人稱“班笑航”、“班笑蕊”從未叫過(guò)“崔笑航”、“崔笑蕊”，二人出生地為滑縣，2014年4月3日戶口從滑縣遷入木馬村，簽訂協(xié)議的時(shí)候大隊(duì)把孩子姓名改了，自己不了解相關(guān)情況。根據(jù)上述事實(shí)，“班笑航”、“班笑蕊”的戶口符合真實(shí)情況，但不符合協(xié)議簽訂時(shí)的安置條件。如按照“崔笑航”、“崔笑蕊”的戶口記載內(nèi)容，二人符合當(dāng)時(shí)安置條件，但與“班笑航”、“班笑蕊”的戶口存在多處矛盾，且不符合客觀真實(shí)情況。涉案的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議是以“崔笑航”、“崔笑蕊”為被征收人簽訂的，協(xié)議明顯不符合客觀實(shí)際，存在重大且明顯違法，協(xié)議簽訂人弓銀鳳顯然知道該情況，不存在信賴?yán)姹Ｗo(hù)問(wèn)題。因此，班笑航、班笑蕊要求惠濟(jì)區(qū)政府履行涉案拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議的請(qǐng)求不應(yīng)得到支持，原審法院駁回二人的訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)。班笑航、班笑蕊認(rèn)為協(xié)議簽訂后，2016年6月《木馬村一期安置房分房方案》又將戶口截止日期調(diào)整為2016年6月30日，其已符合相關(guān)規(guī)定，但該方案是在協(xié)議簽訂后作出的，不影響對(duì)協(xié)議效力的認(rèn)定。班笑航、班笑蕊可另行主張權(quán)利。

綜上，班笑航、班笑蕊的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下:

駁回班笑航、班笑蕊的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　馬鴻達(dá)

審判員　　李小梅

審判員　　仝　蕾

二〇一九年六月二十八日

法官助理      李   慧

書(shū)記員     王   寧