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　　案情摘要

　　原告張某某與第三人張某甲于2000年3月與4月分別取得清鎮(zhèn)市人民政府(以下簡稱清鎮(zhèn)市政府)頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證。2009年起，張某甲因認(rèn)為張某某修建房屋超過土地界址線，侵犯了自己的土地使用權(quán)，多次向清鎮(zhèn)市國土資源局(以下簡稱清鎮(zhèn)市國土局)要求處理。2012年張某甲向人民法院提起要求張某某返還原物糾紛的民事訴訟，該民事訴訟經(jīng)人民法院兩審審理以該案屬于權(quán)屬爭議為由判決駁回張某甲的訴訟請求和上訴。2015年7月，清鎮(zhèn)市國土局聘請地質(zhì)勘查局到兩戶建房點(diǎn)進(jìn)行實地測繪，于當(dāng)日作出《測量說明》，結(jié)果為:張某某指界實地勘測面積包含爭議面積，而張某甲指界實地勘測面積不包含爭議面積。2015年10月，清鎮(zhèn)市國土局作出處理意見報告，報請清鎮(zhèn)市政府給予確權(quán)。2016年5月，清鎮(zhèn)市國土局作出確定權(quán)屬的請示，再次報請清鎮(zhèn)市政府，并提出處理建議。清鎮(zhèn)市政府于同月作出本案被訴批復(fù)，確定爭議土地的使用權(quán)屬于張某甲。該批復(fù)經(jīng)由清鎮(zhèn)市國土局送達(dá)給張某某與張某甲。張某某不服批復(fù)確權(quán)決定，向人民法院提起訴訟，請求撤銷清鎮(zhèn)市政府作出的土地確權(quán)批復(fù)。

　　法律問題

　　當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)就國有土地使用權(quán)權(quán)屬爭議作出的處理決定，向人民法院提起訴訟前，是否應(yīng)當(dāng)按照《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，先行向上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議?

　　不同觀點(diǎn)

　　甲說:對于行政機(jī)關(guān)作出的土地權(quán)屬爭議處理決定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先行提出行政復(fù)議

　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款之規(guī)定，土地權(quán)屬爭議處理決定屬于復(fù)議前置的情形。國有土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，適用復(fù)議前置程序有利于充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的工作優(yōu)勢，更好地化解糾紛，并節(jié)省司法資源。

　　乙說:對于行政機(jī)關(guān)作的主地權(quán)屬爭議處理決定，當(dāng)事人可以直接向人民法院提起行政訴訟

　　《行政復(fù)議法》頒布生效后，《土地管理法》于2004年、2019年兩次經(jīng)全國人大常委會會議修正、其內(nèi)容未規(guī)定土地權(quán)屬爭議處理決定應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置程序、根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原則、此類行政決定不屬于復(fù)議前置情形。若適用復(fù)議前置程序、會剝奪了行政相對人在行政爭議發(fā)生時選擇救濟(jì)方式的權(quán)利、提高了行政訴訟救濟(jì)的門檻。

　　主審法官會議意見

　　采甲說

　　第一，《行政復(fù)議法》及《最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國行政復(fù)議法>第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》(法釋【2003)5號)中均明確規(guī)定了土地權(quán)屬爭議處理決定應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置，本案裁判應(yīng)嚴(yán)格、正確適用法律，而不應(yīng)突破現(xiàn)有規(guī)定。第二，本案審理過程中，裁判結(jié)論有所反復(fù)，但二審法院最終裁定駁回起訴是經(jīng)該院聯(lián)席會議討論形成的結(jié)論，體現(xiàn)出人民法院對法律規(guī)定從嚴(yán)把握、適用的裁判尺度。第三，國有土地使用權(quán)屬爭議處理決定糾紛案件具有專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣的特征，適用復(fù)議前置程序，將行政機(jī)關(guān)的復(fù)議審查挺在前面，便于查明事實、分清是非，使土地權(quán)屬爭議得以及時解決。

　　意見闡述

　　一、土地權(quán)屬爭議處理行為的法律屬性

　　土地權(quán)屬爭議處理，是指在土地所有權(quán)或者使用權(quán)等權(quán)利發(fā)生權(quán)屬爭議時，行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)土地權(quán)屬關(guān)系的行政行為，解決的是土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利歸誰所有的問題我國《土地管理法》第十四條第一款規(guī)定:“土地所有權(quán)使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。土地所有權(quán)和使用權(quán)存有爭議，而當(dāng)事人協(xié)商解決不能時，行政機(jī)關(guān)具有依法行使土地管理權(quán)，處理土地權(quán)屬爭議的法定權(quán)利。

　　首先，土地權(quán)屬爭議處理是土地確權(quán)行政行為。土地確權(quán)是對土地所有權(quán)、使用權(quán)的明確。土地確權(quán)是土地合法使用和流轉(zhuǎn)，避免模糊的產(chǎn)權(quán)所引發(fā)的侵權(quán)糾紛的基礎(chǔ)?！锻恋貦?quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第三十一條第三款規(guī)定，生效的土地權(quán)屬處理決定是土地登記的依據(jù)。當(dāng)事人對土地權(quán)屬處理決定不服而提起的行政訴訟，案由往往確定為土地確權(quán)。其次，土地權(quán)屬爭議處理還具有行政裁決的法律屬性和特征。通說認(rèn)為，狹義的行政裁決，是指行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)范的授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并作出裁決的行為。行政機(jī)關(guān)針對土地權(quán)屬爭議作出處理決定的行政行為，符合行政裁決行為的特征要件。其一，土地確權(quán)的前提是當(dāng)事人之間就土地權(quán)利的權(quán)屬問題產(chǎn)生了與土地管理活動相關(guān)的糾紛，行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請居中處理;其二，土地權(quán)屬爭議處理是由權(quán)屬爭議當(dāng)事人依申請而啟動的具有準(zhǔn)司法性的行政行為;其三，土地權(quán)屬爭議處理所作決定產(chǎn)生了創(chuàng)設(shè)、變動或者消滅當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)的直接法律效果。

　　明確土地權(quán)屬爭議處理的法律屬性，在審判實務(wù)中具有以下重要意義。

　　第一，正確理解對土地權(quán)屬爭議處理行為不服時應(yīng)當(dāng)選擇行政的抑或民事的救濟(jì)路徑。土地權(quán)屬爭議處理屬于土地確權(quán)類型的行政裁決，其結(jié)論具有基礎(chǔ)效力，效力在于使土地權(quán)屬關(guān)系通過行政處理和決定得以確認(rèn)。《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條、第五條、第九條規(guī)定，縣級或者鄉(xiāng)級人民政府經(jīng)當(dāng)事人申請，有權(quán)作出土地權(quán)屬爭議處理決定。同時，在第十四條規(guī)定:“下列案件不作為爭議案件受理:(一)土地侵權(quán)案件;(二)行政區(qū)域邊界爭議案件;(三)土地違法案件;(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件;(五)其他不作為土地權(quán)屬爭議的案件?！睂嵺`中，權(quán)屬糾紛的裁決和侵權(quán)糾紛的裁決具有高度聯(lián)系性。權(quán)屬關(guān)系的確定是侵權(quán)事實得以確定的基礎(chǔ)，侵權(quán)事實的確定又為損害賠償請求提供了依據(jù)。當(dāng)事人取得土地行政主管部門頒發(fā)的土地權(quán)屬證書之前，需先行向行政機(jī)關(guān)提出申請，在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊登記后，向當(dāng)事人頒發(fā)土地權(quán)屬證書。土地權(quán)屬證書為制式行政文本，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)“權(quán)屬合法、界址清楚、面積確定”，即當(dāng)事人享有的土地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)是清楚、明晰的。如果爭議雙方當(dāng)事人均已依法取得權(quán)證，證載內(nèi)容、證載四至并無重疊，且均已取得爭議雙方當(dāng)事人認(rèn)可的情況下，土地權(quán)屬處于確定狀態(tài)，權(quán)屬爭議在客觀上不存在，故不屬于《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》規(guī)定的土地權(quán)屬爭議。此時，應(yīng)當(dāng)通過土地侵權(quán)途徑進(jìn)行救濟(jì)。本案中，2012 年，張某向人民法院提起要求張某某返還原物的民事訴訟，屬于通過該路徑尋求救濟(jì)。但該民事訴訟經(jīng)過人民法院二審，以該案屬于權(quán)屬爭議為由裁定駁回了張某甲的起訴。故而本案當(dāng)事人尋求行政途徑以解決糾紛。2015年7月，清鎮(zhèn)市國土局聘請所在省某勘查局一總隊到兩戶建房點(diǎn)進(jìn)行實地測繪，并于當(dāng)日作出《測量說明》，勘測成果為:張某某實地勘測面積209.58平方米，其中包含爭議面積;張某甲本人指界實地勘測面積為102.28米，其包爭議面積;爭議土地面積為6.78平方米。2015年10月，清鎮(zhèn)市國土局作出《對涉案土地糾紛問題處理意見的報告》報請清鎮(zhèn)市政府給予確權(quán)。2016年5 月，清鎮(zhèn)市國土局作出《關(guān)于確定張某某與張某甲土地權(quán)屬的請示》再次報請清鎮(zhèn)市政府，并提出處理建議:確定所爭議的6.78平方米土地使用權(quán)屬于張某甲。清鎮(zhèn)市政府于2016年5月作出《關(guān)于確定某社區(qū)居民張某甲土地權(quán)屬的批復(fù)》批復(fù)同意處理意見，成為本案的訟爭焦點(diǎn)問題。

　　第二，準(zhǔn)確把握司法合法性審查應(yīng)當(dāng)圍繞何種法律行為和法律關(guān)系展開。根據(jù)《土地管理法》第十四條第一款“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理”之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)具有依法行使土地管理權(quán)，處理土地權(quán)屬爭議的法定權(quán)利。清鎮(zhèn)市政府于2016年5月作出的《關(guān)于確定某社區(qū)居民張某甲土地權(quán)屬的批復(fù)》屬于針對土地權(quán)屬爭議的行政處理決定。具體而言:(1)案情形符合《土地權(quán)屬爭議調(diào)查辦法》第二條規(guī)定的土地使用權(quán)歸屬爭議。本案張某某與張某甲實際修建的房屋相鄰;張某某與張某甲的宗地圖對比來看，雙方的地界界址不清，土地權(quán)證內(nèi)容上存在重疊，清鎮(zhèn)市政府將之作為土地權(quán)屬爭議進(jìn)行受理并作出處理，符合法律規(guī)定。(2)本案緣由是張某甲長期向政府有關(guān)部門請求啟動確權(quán)，最后由清鎮(zhèn)市國土局依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查辦法》第十八條規(guī)定進(jìn)行了實地調(diào)查，并根據(jù)第二十條的規(guī)定出具調(diào)查處理意見;清鎮(zhèn)市政府以批復(fù)的形式對調(diào)查結(jié)果予以確認(rèn)并根據(jù)第三十一條第三款“生效的處理決定是土地登記的依據(jù)”的規(guī)定要求其國土局“完善相關(guān)手續(xù)”。雖然清鎮(zhèn)市政府是以批復(fù)形式，但實質(zhì)上實現(xiàn)了土地權(quán)屬爭議處理決定的效果，即“確定所爭議的6.78平方米土地使用權(quán)屬于張某甲”，該批復(fù)由清鎮(zhèn)市國土局送達(dá)給張某某與張某甲，對當(dāng)事人產(chǎn)生了法律意義上的效果。(3)根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查辦法》，縣鄉(xiāng)兩級政府進(jìn)行土地權(quán)屬爭議處理，其決定是土地登記的依據(jù)。實務(wù)中不存在雙方權(quán)證界址記載清楚就不得申請權(quán)屬爭議處理的規(guī)定，實際上雙方權(quán)證往往是權(quán)屬爭議處理的依據(jù)或證據(jù)，也不存在鄉(xiāng)級處理決定推翻縣級頒證的法理爭議;相反，根據(jù)權(quán)屬爭議處理決定對土地登記進(jìn)行變更是《土地權(quán)屬爭議調(diào)查辦法》的明確要求，更是行政機(jī)關(guān)依法糾錯的體現(xiàn)。

　　第三，司法審查中如何正確理解國有土地使用權(quán)屬爭議處理的法律價值，并準(zhǔn)確把握對行政機(jī)關(guān)土地權(quán)屬爭議處理的審查力度。土地權(quán)屬爭議處理系在土地確權(quán)特定專業(yè)領(lǐng)域依當(dāng)事人申請而啟動，行政機(jī)關(guān)居中裁決行使準(zhǔn)司法權(quán)力，具有靠前解決當(dāng)事人土地權(quán)屬糾紛的及時性和經(jīng)濟(jì)性，是依法行政和現(xiàn)代社會治理的有機(jī)組成部分，為此，《土地管理法》等法律法規(guī)設(shè)置了“行政先行處理”程序。1法對行機(jī)關(guān)量權(quán)力應(yīng)當(dāng)予以較之于一般行政行為更多的寬容和尊重。從這個角度上說，將土地權(quán)屬爭議處理決定納入行政復(fù)議同樣具有法理依據(jù)。相對于訴訟而言，行政復(fù)議程序簡單、迅速及時，以便民為原則，可以對土地權(quán)屬爭議處理決定先進(jìn)行一遍全面審查，審查后認(rèn)為裁決確有錯誤的，既可以撤銷，也可以變更，對于快速解決土地糾紛同樣具有不可替代的作用。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2011〕20號)第六條第一款明確規(guī)定，“土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”，對于農(nóng)村土地權(quán)屬爭議處理決定應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置，已經(jīng)通過司法解釋予以明確。對于國有土地權(quán)屬爭議處理決定如何把握司法審查的介入時機(jī)和力度，同樣應(yīng)當(dāng)在正確理解《行政復(fù)議法》《土地管理法》《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的立法精神，梳理法律法規(guī)內(nèi)在邏輯層級關(guān)系的基礎(chǔ)之上進(jìn)行研究探索。

　　二、國有土地使用權(quán)屬爭議處理行政復(fù)議前置的必要性

　　(一)復(fù)議前置程序的法律適用

　　就復(fù)議制度結(jié)構(gòu)看，一類是以英國為代表的，初期行政裁判所制度和其后的美國行政法法官制度;另一類是與行政法院緊密結(jié)合的德國、法國制度;第三類是東亞地區(qū)的特別制度。目前，我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接有當(dāng)事人自由選擇、復(fù)議前置和復(fù)議終局三種模式。從世界范圍來看，主要有以窮盡行政救濟(jì)為原則的“美國模式”、與行政訴訟類型相勾連的“德國模式”和以當(dāng)事人自由選擇為原則的“法日模式。”實務(wù)中，我國正在建立“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的行政糾紛解決機(jī)制，復(fù)議前置恰恰也是建立行政復(fù)議制度的應(yīng)有之義。根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條與《行政復(fù)議法》第十六條之規(guī)定，行政復(fù)議前置是指依照法律、法規(guī)規(guī)定，公民、法人或其他組織不服行政機(jī)關(guān)的處理決定或認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，必須先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院提起訴訟。適用復(fù)議前置程序的案件，一是應(yīng)當(dāng)屬于行政復(fù)議法規(guī)定的受理范圍，二是應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)明確規(guī)定適用。如《行政復(fù)議法》第六條將行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地所有權(quán)或使用權(quán)的裁決行為納入到行政復(fù)議的審查范圍內(nèi)。同時,《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！贝思葱姓?fù)議前置的情形。

　　《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的理解與適用問題。2003年2月，《最高人民法院關(guān)于適用(行政復(fù)議法)第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》(法釋〔2003〕5號)中對復(fù)議前置程序的適用情形作了限縮性解釋。一是在適用情形的表述中增加了“確認(rèn)”二字，二是將行政處罰等其他具體行政行為予以排除。而就“確認(rèn)”二字的含義，2005年2月,《最高人民法院行政審判庭關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》稱:“最高人民法院法釋(2003)5號批復(fù)中的'確認(rèn)’，指事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形”。一句話復(fù)議前置的適用范圍進(jìn)一步限定為土地確權(quán)，后一句話將初始登記排除在外。

　　在本案的審查過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為《行政復(fù)議法》生效后，2004年《土地管理法》第十六條第一款規(guī)定并被2019年修訂的《土地管理法》第十四條第一款所沿用的關(guān)于土地權(quán)屬爭議處理的內(nèi)容未作變動。制定于2003年，并于2010年修正的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》也沒有規(guī)定土地權(quán)屬爭議處理決定案件應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置程序?；凇靶路▋?yōu)于舊法”原則，土地權(quán)屬爭議處理決定不應(yīng)強(qiáng)制適用復(fù)議前置程序。對此，我們認(rèn)為:一方面，雖然《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》是依據(jù)《土地管理法》制定修正的，但其立法主體為國土資源部(現(xiàn)職能合并為自然資源部)，該辦法屬于部門規(guī)章，其法律層級不及《行政復(fù)議法》，故在法律適用中《行政復(fù)議法》優(yōu)于《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》。另一方面，就《行政復(fù)議法》與《土地管理法》的規(guī)定沖突，行政復(fù)議前置程序針對的是當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑，屬于法律程序范疇內(nèi)的問題。而《行政復(fù)議法》正是就當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)而專門修訂的法律，相較于《土地管理法》中關(guān)于救濟(jì)程序的規(guī)定，《行政復(fù)議法》的規(guī)定屬于特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于一般法適用。

　　(二)土地權(quán)屬爭議處理行為適用復(fù)議前置程序的積極意義

　　縱向比較，對于土地權(quán)屬爭議處理是否適用復(fù)議前置程序的問題，經(jīng)歷了一個由“排除”到“可以”、由“可以”再到“應(yīng)當(dāng)”的立法過程。國務(wù)院1990年頒布的《行政復(fù)議條例》第九條并未將土地權(quán)屬爭議處理決定案件納入到行政復(fù)議的審查范圍中。1994年10月國務(wù)院修訂發(fā)布的《行政復(fù)議條例》第十條將“行政機(jī)關(guān)對土地、礦產(chǎn)、森林等資源所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定”列為不得申請復(fù)議的除外情形，即當(dāng)事人可以就此類案件向有關(guān)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。

　　第一，從行政權(quán)力的屬性來看。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，新型社會關(guān)系和社會事務(wù)的劇增，政府作為社會管理者所享有的權(quán)力(管理能力)擴(kuò)增就成為一種合理的客觀需要。行政權(quán)在其規(guī)制范圍及運(yùn)行方式從起初單純的維持社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能已逐步轉(zhuǎn)化為社會利益監(jiān)管和社會風(fēng)險管控，消極行政的特征也向積極行政的方向發(fā)展，行政權(quán)行使的主動性愈發(fā)明顯。這也和黨中央提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相契合。維護(hù)人民群眾的土地權(quán)益問題，一直是現(xiàn)代國家行政權(quán)的重要內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)能否很好地行使土地管理權(quán)，直接影響人民群眾實現(xiàn)土地權(quán)利的程度，而強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，將有利于行政機(jī)關(guān)做好土地管理工作。

　　第二，從中國的現(xiàn)實情況來看。我國作為堅持人民當(dāng)家作主的社會主義國家，行政復(fù)議制度仍然應(yīng)當(dāng)是社會矛盾化解的主渠道，

　　糾紛解決的第一道防線。相對于原行政機(jī)關(guān)而言，復(fù)議機(jī)關(guān)有著更高的政策實施和法律理解水平，復(fù)議機(jī)關(guān)實際上是代表整個行政系統(tǒng)接受司法審查?，F(xiàn)行實施的《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議制度的性質(zhì)更多地定位為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，行政機(jī)關(guān)上下級之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，若下級行政機(jī)關(guān)在行使土地管理職權(quán)時與行政相對人或者其他行政利害關(guān)系人產(chǎn)生糾紛，復(fù)議機(jī)關(guān)作為上一級人民政府，通過行政復(fù)議制度來處理土地權(quán)屬爭議處理決定案件，便于發(fā)現(xiàn)和糾正下級人民政府的問題和錯誤，實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我糾錯的功能，對于提高行政執(zhí)法水平和質(zhì)量，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也有著積極的意義。

　　第三，從新時代的法治國家建設(shè)路徑來看。土地權(quán)屬爭議處理決定解決的是當(dāng)事人之間的土地權(quán)屬爭議，以集體土地的權(quán)屬爭議為例，由于其所有權(quán)主體即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的群體性特征，這類爭議的對象具有較強(qiáng)的公共財產(chǎn)屬性，其產(chǎn)生的背景較為復(fù)雜、有土地權(quán)證填寫混亂、土地界址不明、測繪勘探技術(shù)限制等客觀條件限制，也有中央與地方、各地政策不一，體制及產(chǎn)權(quán)模式的變更等歷史原因。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，92%以上的農(nóng)民認(rèn)為，土地界限不清是產(chǎn)生土地權(quán)屬爭議的主要原因:(1)土地劃線程序不規(guī)范。土地登記未進(jìn)行登記備案，致使土地界限無圖可依，地形地貌或參照物被移動或消失。(2)土地流轉(zhuǎn)形式不明確。73%農(nóng)村采取口式進(jìn)行地流轉(zhuǎn)，18%承合同通過代簽行為，導(dǎo)致承包合同內(nèi)容失真。(3)經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范。承包土地零碎化，土地面積、“四至”界限模糊化。本案糾紛的產(chǎn)生正是由于雙方土地的界址不清。解決土地權(quán)屬爭議，不僅須掌握土地方面的專業(yè)知識，也離不開技術(shù)工具的運(yùn)用。第一，土地權(quán)屬爭議處理行為應(yīng)建立在對當(dāng)?shù)赝恋卣叩耐笍乩斫夂屯恋貙I(yè)管理知識的扎實掌握之上，在確認(rèn)權(quán)屬時應(yīng)充分了解爭議土地過往的權(quán)屬變動與登記現(xiàn)狀，才能保證土地權(quán)屬爭議處理決定具有一定的法律政策和歷史依據(jù)支撐。第二，土地權(quán)屬爭議處理過程中需完成技術(shù)、業(yè)務(wù)層面的操作，如土地的實地測繪、地界的確定以及后續(xù)土地權(quán)利的登記手續(xù)等。土地管理行政事務(wù)具有高度的復(fù)雜性、情景的依賴性和不確定性，土地管理部門也因為資源、人員、技術(shù)等各方面因素，成為土地測繪勘探科學(xué)技術(shù)信息的先知者。相比于人民法院，行政機(jī)關(guān)在處理土地權(quán)屬爭議的專業(yè)性上，無疑具有一定的優(yōu)越性。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第三項“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定:……(三)具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法”之規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政機(jī)關(guān)作出的土地權(quán)屬爭議處理決定存在主要事實不清證據(jù)不足的、適用依據(jù)錯誤的、違反法定程序的、超越或者濫用職權(quán)的或者具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)娜砸郧樾蔚?，可以直接在?fù)議決定中變更原行政行為。通過復(fù)議路徑，尊重行政機(jī)關(guān)掌握的信息，要求行政機(jī)關(guān)履行說明義務(wù)，是否聽取相對人意見，以達(dá)到實體權(quán)屬判斷的效果。復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中，也可以采用ADR(Alternative Dispute Resolution，代替性糾紛解決方式)，即世界各國普遍存在的、訴訟制度以外的非訴訟解決程序或機(jī)制的總稱。近年來，隨著全面推進(jìn)依法治國的不斷深入，人民法院受理的行政案件數(shù)量逐年上升，而土地權(quán)屬爭議處理決定案件在受理的全部行政案件中占據(jù)相當(dāng)比例。復(fù)議程序較司法程序，其具有程序要求更寬松，流程更快捷，費(fèi)用更低廉甚至無費(fèi)用，復(fù)議機(jī)關(guān)更有能力、更好地協(xié)調(diào)行政爭議等優(yōu)勢。土地確權(quán)案件數(shù)量大、專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度不一，將此類案件納入行政復(fù)議前置程序的適用情形，也極大地減輕了人民法院行政審判工作的巨大壓力，使人民法院能夠集中更多的司法資源解決其他重大、疑難復(fù)雜案件，節(jié)約司法資源，促進(jìn)司法公正與效率的統(tǒng)一。

　　三、土地確權(quán)爭議處理決定案件未經(jīng)復(fù)議而直接起訴的處理

　　針對須行政復(fù)議前置的案件，未申請行政復(fù)議而徑直向人民法院起訴的情況,《行政訴訟法解釋》第五十六條規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案";項規(guī)定“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴:…(五)未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議的……”本案中，一審法院對張某某不服土地確權(quán)決定而徑直提起的行政訴訟予以受理，并作出了實體裁判。案件上訴到二審法院后，二審法院內(nèi)部對如何裁判存在不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款之規(guī)定，要求當(dāng)事人先行申請行政復(fù)議，依照《行政訴訟法解釋》第一百二十三條規(guī)定撤銷一審判決，并裁定駁回當(dāng)事人的起訴。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，本案在一審階段已經(jīng)進(jìn)行了司法審查，司法權(quán)已經(jīng)介入到本案的實體權(quán)屬糾紛審理，此時不宜再要求當(dāng)事人先行申請復(fù)議，此舉將增加當(dāng)事人的訴累，不利于實質(zhì)解決糾紛。我們認(rèn)為，首先，雖然行政復(fù)議與行政訴訟均是解決土地權(quán)屬糾紛的公力救濟(jì)手段，但當(dāng)事人尋求公力救濟(jì)應(yīng)當(dāng)遵照法定程序，不應(yīng)破壞“先復(fù)議后訴訟”的現(xiàn)定規(guī)則;其次，行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系。具有司法機(jī)關(guān)不具備的土地管理的專業(yè)性，行政復(fù)議的結(jié)論既是司法機(jī)關(guān)審查行政復(fù)議行為的對象，同時也是審查土地權(quán)屬爭議處理行為的重要依據(jù)。故，第一種觀點(diǎn)更為適當(dāng)。

　　法律法規(guī)鏈接

　　1.《中華人民共和國行政復(fù)議法》(2017年9月1日修正)

　　第三十一條第一款 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　2.《中華人民共和國土地管理法》(2019年8月26日修正)

　　第十四條第一款 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。

　　3.《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》(2010年11月30日修正)

　　第二條 本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或使用權(quán)歸屬爭議。

　　第九條 當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府提出處理申請，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規(guī)定，向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請。

　　第十四條 下列案件不作為爭議案件受理;(一)土地侵權(quán)案件;

　　(二)行政區(qū)域邊界爭議案件;(三)土地違法案件;

　　(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件;(五)其他不作為土地權(quán)屬爭議的案件。

　　第二十條 國土資源行政主管部門在調(diào)查處理爭議案件時，應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的有關(guān)證據(jù)材料:

　　(一)人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證;

　　(二)人民政府或者主管部門批準(zhǔn)征收、劃撥、出讓或者以其他方式批準(zhǔn)使用土地的文件;

　　(三)爭議雙方當(dāng)事人依法達(dá)成的書面協(xié)議;

　　(四)人民政府或者司法機(jī)關(guān)處理爭議的文件或者附圖;(五)其他有關(guān)證明文件。

　　第三十一條 當(dāng)事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在規(guī)定的時間內(nèi)，當(dāng)事人既不申請行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，處理決定即發(fā)生法律效力。生效的處理決定是土地登記的依據(jù)。

　　4.《行政復(fù)議條例》(1994年10月9日修訂)

　　第十條 公民、法人和其他組織對下列事項不服，不能依照本條例申請復(fù)議:

　　(一)對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的;

　　(二)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不服的;

　　(三)對民事糾紛的仲裁、調(diào)解或者處理不服的，但是，行政機(jī)關(guān)對土地、礦產(chǎn)、森林等資源所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定除外;

　　(四)對國防、外交等國家行為不服的。

　　5.《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》(2018年2月6日)

　　第五十六條 法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。

　　第一百二十三條 人民法院審理二審案件和再審案件，對原審法院立案、不予立案或者駁回起訴錯誤的，應(yīng)當(dāng)分別情況作如下處理:

　　(一)第一審人民法院作出實體判決后，第二審人民法院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案的，在撤銷第一審人民法院判決的同時，可以逕行駁回起訴。

　　6.《最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》(2003年2月25日)

　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外;對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定。

　　7.最高人民法院行政審判庭關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)(2005年2月24日)

　　最高人民法院法釋【2003]5號批復(fù)中的“確認(rèn)”，是指當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形。

　　轉(zhuǎn)自： 行政訴訟與行政合規(guī)研究