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【裁判要點】

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條第三項的規(guī)定，按照第二審程序和審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣?，?dāng)事人依法提供的“新的證據(jù)”包括原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)等。上述司法解釋規(guī)定了當(dāng)事人提交證據(jù)的期限、逾期提交證據(jù)的處理、證據(jù)采納的標(biāo)準(zhǔn)以及新證據(jù)的界定。在行政訴訟中，較之行政機(jī)關(guān)，行政相對人或者利害關(guān)系人處于相對弱勢地位，可能由于法律知識欠缺或訴訟能力不足而在舉證期限內(nèi)未能提交相應(yīng)的重要證據(jù)，其在二審、再審審查、再審審理階段提交起訴前已經(jīng)存在但未能提交的證據(jù)，且該證據(jù)足以推翻原判決的，參照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第一百零二條第一、二款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在考慮當(dāng)事人未在原審訴訟程序中提交該證據(jù)的原因及過錯程度、該證據(jù)對雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的影響以及行政訴訟權(quán)利保障價值的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合審查評判。

行政訴訟旨在解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。該立法目的的實現(xiàn)，主要通過賦予法院對行政行為的司法審查權(quán)來保障，其審查的重點和核心是行政行為的合法性問題。行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，依法對其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)提供證據(jù)證明其所作行政行為的合法性，否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。

人民法院要正確解決行政爭議，必須運(yùn)用證據(jù)證明案件的事實。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。但是在審理案件過程中，人民法院不應(yīng)只是被動地接受當(dāng)事人提供的證據(jù)，在當(dāng)事人提供的證據(jù)尚不足以證明案件事實的情況下，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。因此，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條、第四十條作出了人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再204號

再審申請人（一審第三人、二審上訴人）余顯有。

委托代理人余業(yè)新。

委托代理人鄺鳳玲，廣東天高律師事務(wù)所律師。

再審申請人（一審被告）陽春市人民政府。住所地：廣東省陽春市春城街道府前路102號。

法定代表人羅漢杰，市長。

委托代理人陳祖軍，陽春市國土資源局工作人員。

委托代理人洪成參，廣東春洲律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審原告、二審被上訴人）覃昌英。

被申請人（一審原告、二審被上訴人）余承鎮(zhèn)（曾用名余業(yè)軍）。

被申請人（一審原告、二審被上訴人）余業(yè)慶。

三被申請人的共同委托代理人王開明，廣東一粵（陽江）律師事務(wù)所律師。

三被申請人的共同委托代理人唐代海，廣東一粵律師事務(wù)所律師。

再審申請人余顯有因覃昌英、余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶（以下簡稱覃昌英等人）訴陽春市人民政府（以下簡稱陽春市政府）土地行政登記一案，不服廣東省高級人民法院于2017年11月7日作出的（2017）粵行終1299號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年7月17日立案受理，并于2018年11月30日作出（2018）最高法行申5385號行政裁定，提審本案。2018年12月18日，本院編立提審案號，依法組成合議庭，并于2018年12月24日下午在本院第一巡回法庭第二法庭組織公開開庭審理本案。再審申請人余顯有的委托代理人余業(yè)新、鄺鳳玲，再審申請人陽春市政府的委托代理人陳祖軍，被申請人覃昌英等人的委托代理人王開明、唐代海，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

廣東省陽江市中級人民法院一審查明，案涉土地位于陽春市馬水鎮(zhèn)石崇村民委員會石頭垌村，面積161.6平方米。2010年，陽春市國土資源局馬水國土資源所在馬水鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作。余顯有向馬水國土資源所申請對案涉土地進(jìn)行登記，陽春市政府經(jīng)審核于2010年11月20日向余顯有頒發(fā)春府集用（2010）第0021334／150100316號《集體土地使用證》（以下簡稱案涉《集體土地使用證》），確認(rèn)余顯有對案涉土地享有集體土地使用權(quán)，面積為161.6平方米。2016年8月8日，覃昌英等人對案涉土地登記行為提出異議，向陽春市國土資源局遞交異議投訴函。2016年9月21日，陽春市國土資源局作出春國土資復(fù)〔2016〕117號《關(guān)于對余顯有集體土地使用權(quán)登記投訴有關(guān)問題的答復(fù)》。2016年10月19日，覃昌英等人向該院提起行政訴訟，請求撤銷陽春市政府向余顯有頒發(fā)的案涉《集體土地使用證》。

另查明，覃昌英與余顯明（已故）原為夫妻關(guān)系，1991年4月6日經(jīng)法院調(diào)解離婚，雙方在夫妻關(guān)系存續(xù)期間在案涉土地上建有房屋。覃昌英與余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶是母子關(guān)系，余顯有與余顯明為兄弟關(guān)系。

廣東省陽江市中級人民法院（2016）粵17行初27號行政判決認(rèn)為，覃昌英與余顯明在案涉土地上建有房屋，與本案頒證行為具有法律上利害關(guān)系，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十二條規(guī)定，有權(quán)提起本案訴訟。陽春市政府有關(guān)覃昌英等人不具有本案原告訴訟主體資格的主張不能成立，不予采納。關(guān)于被訴頒證行為是否合法的問題。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，陽春市政府應(yīng)對其作出本案被訴頒證行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，同時根據(jù)《土地登記辦法》第九條、第三十三條規(guī)定，余顯有應(yīng)提供上述相關(guān)材料，但其由于陽春市政府無法提供作出被訴頒證行為的證據(jù)，故視為沒有相應(yīng)證據(jù)。陽春市政府未能提供有關(guān)案涉土地權(quán)屬來源證明，地上附著物權(quán)屬證明等材料。因此，陽春市政府向余顯有頒證行為的事實不清，證據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定，判決撤銷陽春市政府向余顯有的頒證行為。余顯有主張通過轉(zhuǎn)讓方式取得案涉土地，但覃昌英等人對此予以否認(rèn)，關(guān)于余顯有與余顯明之間是否存在房屋買賣關(guān)系，應(yīng)另循法律途徑處理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項的規(guī)定，判決撤銷陽春市政府于2010年11月20日向余顯有頒發(fā)的案涉《集體土地使用證》。余顯有不服一審判決，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2017）粵行終1299號行政判決認(rèn)為，一審判決認(rèn)定陽春市政府向余顯有頒發(fā)案涉《集體土地使用證》的行為事實不清，證據(jù)不足，并撤銷陽春市政府向余顯有頒發(fā)案涉《集體土地使用證》的行為，并無不妥，應(yīng)予維持。余顯有上訴主張覃昌英等人起訴已超過二年的起訴期限，但其未提供證據(jù)證明覃昌英等人2013年1月已知悉余顯有取得案涉《集體土地使用證》行為的具體內(nèi)容，其上訴請求缺乏事實與法律依據(jù)，該院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

余顯有申請再審稱：2018年1月22日，余顯有通過信訪取得《土地登記申請表審批表》《地籍調(diào)查土地登記審批表》及其他地籍檔案資料等新證據(jù)，能夠證明陽春市政府被訴頒證行為合理合法，應(yīng)予維持。請求撤銷二審判決，依法改判，駁回覃昌英等人的訴訟請求，依法維持陽春市政府頒發(fā)的案涉《集體土地使用證》。

陽春市政府申請再審稱：2018年5月案涉土地權(quán)屬登記檔案被國土部門找到，案涉土地權(quán)屬登記檔案屬于新證據(jù)，本案應(yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序予以審查。該府頒發(fā)案涉《集體土地使用證》的行政行為有職權(quán)依據(jù)、事實依據(jù)且程序合法。請求依法撤銷一、二審判決，依法改判駁回覃昌英等人的訴訟請求。

覃昌英等人口頭答辯稱：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，申請人再審中提交的證據(jù)不屬于新證據(jù)。陽春市政府作出土地行政登記的合法性不足，建設(shè)用地批準(zhǔn)沒有相應(yīng)批準(zhǔn)文件；對于登記過程中應(yīng)當(dāng)予以公告的行為沒有具體組織實施。余顯有隱瞞真實情況，將他人建造房屋申報為自身財產(chǎn)。陽春市政府違背審慎義務(wù)，頒證行為違反土地管理法及廣東省農(nóng)村土地規(guī)則規(guī)定的一戶一宅、不能超過限定面積等規(guī)定。陽春市政府作出的土地行政登記違法，應(yīng)予以撤銷。請求駁回申請人的再審申請。

在本院再審審查及審理階段，余顯有向本院提交如下證據(jù)：

1.陽春市國土資源局于2018年5月15日出具的春國土資復(fù)〔2018〕77號《關(guān)于余顯有反映情況的答復(fù)》，主要內(nèi)容為：余顯有反映的情況基本屬實，陽春市政府頒發(fā)案涉《集體土地使用證》，確實是因為地籍檔案丟失被法院判決撤銷；造成地籍檔案丟失的原因，該局正在調(diào)查；目前檔案已找到，該局準(zhǔn)備向廣東省高級人民法院就該案進(jìn)行申訴。

2.《土地登記申請表審批表》《地籍調(diào)查土地登記審批表》《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》等地籍檔案資料；

上述證據(jù)1、2共同證明案涉頒證行為認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法。

陽春市政府向本院提交如下證據(jù)：

1.《土地登記申請表審批表》《地籍調(diào)查土地登記審批表》《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》等地籍檔案資料，證明案涉頒證行為認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法；

2.《證明》三份，證明2010年10月3日至2010年10月18日《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》在陽春市馬水鎮(zhèn)石崇村民委員會宣傳公示欄進(jìn)行張貼公示，公示期間未有人提出異議。

經(jīng)質(zhì)證，各方當(dāng)事人對上述證據(jù)提出如下質(zhì)證意見：

1.余顯有提交的證據(jù)1，覃昌英等人認(rèn)可該證據(jù)的真實性，但對合法性和關(guān)聯(lián)性不予認(rèn)可，認(rèn)為該份證據(jù)不能作為余顯有申請再審的依據(jù)。陽春市政府對余顯有提交證據(jù)1的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性均予以認(rèn)可。

2.余顯有提交的證據(jù)2及陽春市政府提交的證據(jù)1一致，覃昌英等人對該組證據(jù)中《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性均不予認(rèn)可。對該組證據(jù)中的其他證據(jù)真實性均予認(rèn)可，但對合法性和關(guān)聯(lián)性不予認(rèn)可，認(rèn)為：該組證據(jù)中《土地登記申請表》及相關(guān)指界表的簽名非余顯有本人簽名，指界錯誤，核準(zhǔn)登記面積超過《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的規(guī)定；余顯有戶口簿證明陽春市政府違反土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于“一戶一宅”的規(guī)定；《村民住宅用地（補(bǔ)辦用地手續(xù)）審批表》的審批意見與事實不符，關(guān)于建房時間的記載隱瞞覃昌英夫婦1981年自行建造房屋的事實，權(quán)屬來源不合法。

3.陽春市政府提交的證據(jù)2，覃昌英等人對該組證據(jù)的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性均不予認(rèn)可，認(rèn)為該組證據(jù)不符合行政訴訟法關(guān)于行政機(jī)關(guān)舉證的要求，且證人未能出庭接受訴訟雙方和法庭的交叉質(zhì)詢，真實性不能確定。余顯有對陽春市政府提交證據(jù)2的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性均予以認(rèn)可。

本院對上述證據(jù)認(rèn)證如下：余顯有和陽春市政府的上述證據(jù)，雖是在本案再審審查和審理階段提交，但上述證據(jù)客觀真實，證據(jù)形式合法且與案涉登記行為有關(guān)聯(lián)。而且余顯有提交的證據(jù)1、2屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”。綜上，本院對余顯有和陽春市政府提交上述證據(jù)的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性均予確認(rèn)。具體理由分述如下：

關(guān)于余顯有提供的新證據(jù)的認(rèn)定問題。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第三十五條第一款規(guī)定：“原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)清單之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請延期提供證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令其說明理由；拒不說明理由或者理由不成立的，視為放棄舉證權(quán)利?！钡谒氖l規(guī)定：“能夠反映案件真實情況、與待證事實相關(guān)聯(lián)、來源和形式符合法律規(guī)定的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)?！?strong>根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條第三項的規(guī)定，按照第二審程序和審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣?dāng)事人依法提供的“新的證據(jù)”包括原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)等。上述司法解釋規(guī)定了當(dāng)事人提交證據(jù)的期限、逾期提交證據(jù)的處理、證據(jù)采納的標(biāo)準(zhǔn)以及新證據(jù)的界定。在行政訴訟中，較之行政機(jī)關(guān)，行政相對人或者利害關(guān)系人處于相對弱勢地位，可能由于法律知識欠缺或訴訟能力不足而在舉證期限內(nèi)未能提交相應(yīng)的重要證據(jù)，其在二審、再審審查、再審審理階段提交起訴前已經(jīng)存在但未能提交的證據(jù)，且該證據(jù)足以推翻原判決的，參照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第一百零二條第一、二款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在考慮當(dāng)事人未在原審訴訟程序中提交該證據(jù)的原因及過錯程度、該證據(jù)對雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的影響以及行政訴訟權(quán)利保障價值的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合審查評判。本案中，余顯有在再審審查程序中提交的證據(jù)2即案涉土地權(quán)屬登記檔案依法應(yīng)由陽春市國土資源局保管，因陽春市國土資源局不予提供,導(dǎo)致余顯有在一審、二審審理階段不能及時提交。余顯有確因客觀原因不能取得并在舉證期限內(nèi)提交上述證據(jù)，且并無證據(jù)證明余顯有存在故意延遲舉證的情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定余顯有提交的證據(jù)2符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條的上述規(guī)定，屬于新的證據(jù)，能夠反映案件真實情況、與待證事實相關(guān)聯(lián)、來源和形式符合法律規(guī)定。綜上，本院對余顯有提交證據(jù)1、2的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性依法予以確認(rèn)，可以作為定案依據(jù)。

關(guān)于陽春市政府提供的證據(jù)認(rèn)定問題。陽春市政府提交的證據(jù)1與余顯有提交的證據(jù)2一致，本院已予以確認(rèn)；陽春市政府提交的證據(jù)2客觀真實，雖然覃昌英等人對該證據(jù)的真實性不予認(rèn)可，但未能提交相反證據(jù)予以反駁，故本院對該證據(jù)的真實性予以確認(rèn)。但是，陽春市政府在本案訴訟過程中，存在無正當(dāng)理由逾期舉證的行為，直至本案二審后，余顯有通過信訪的方式向有關(guān)部門反映，陽春市國土資源局通過調(diào)查才重新找到案涉土地登記檔案，陽春市政府方將相關(guān)證據(jù)材料向本院提交。行政訴訟旨在解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。該立法目的的實現(xiàn)，主要通過賦予法院對行政行為的司法審查權(quán)來保障，其審查的重點和核心是行政行為的合法性問題。行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，依法對其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)提供證據(jù)證明其所作行政行為的合法性，否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。陽春市政府作為本案被告，應(yīng)當(dāng)對其作出案涉登記行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，積極調(diào)取相關(guān)證據(jù)并按時向法院提交。但是陽春市政府在本案一審期間未能就案涉土地登記行為提交相關(guān)證據(jù)材料，致使案涉土地登記行為因證據(jù)不足而被一審判決撤銷。雖然陽春市政府辯稱未提交相關(guān)證據(jù)材料的原因是陽春市國土資源局未及時將案涉土地登記檔案歸檔，但陽春市政府在一審敗訴的情況下仍未積極履行舉證義務(wù)，未采取有效措施督促其職能部門查找相關(guān)檔案材料，亦未對一審判決提起上訴。在本案二審期間，陽春市政府未提交任何新的證據(jù)材料亦未提交書面答辯意見，致使二審以相同的理由維持一審判決，駁回余顯有的上訴。陽春市政府在一、二審期間對于案件審理結(jié)果持消極態(tài)度，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害第三人的合法權(quán)益，同時也損害司法公信力，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正和處罰。

本院經(jīng)審理查明的事實與原審判決認(rèn)定的事實一致，本院予以確認(rèn)。

本院另查明，案涉房屋未辦理權(quán)屬登記。余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶系覃昌英與余顯明的婚生子女。1991年4月6日，覃昌英與余顯明經(jīng)原陽春縣人民法院調(diào)解離婚，調(diào)解協(xié)議第三條約定：“原、被告夫妻共有財產(chǎn)（包括債權(quán)）除譚素英的1900元、甘卓陸3500元、余業(yè)輝4000元、26寸企鳳自行車一輛、28寸鳳凰自行車一輛及原告的衣服歸原告覃昌英所有外，其余一切財產(chǎn)及債權(quán)（包括在石菉銅礦儲蓄所凍結(jié)的定期存款10000元）歸余顯明所有?！?016年8月，覃昌英等人向陽春市國土資源局提交《關(guān)于對為余顯有錯誤登記集體土地使用權(quán)的異議投訴并請求查閱土地原始登記資料和政府信息公開的函》，其中載明：覃昌英夫婦于1996年后為工作生活便利搬遷至陽春市xx居委會xxx號新建房屋居?。?016年7月，覃昌英等人發(fā)現(xiàn)余顯有擅自準(zhǔn)備拆除石頭垌村10號部分房屋翻建，并聲稱其是房屋所在土地的權(quán)屬人，已經(jīng)取得集體土地使用證；請登記機(jī)關(guān)對投訴事項啟動內(nèi)部自查自糾機(jī)制，公開有關(guān)登記資料。2018年1月22日，余顯有向陽春市委書記大接訪反映陽春市國土資源局丟失案涉土地登記檔案，造成案涉《集體土地使用證》被法院判決撤銷等情況。陽春市國土資源局經(jīng)過調(diào)查，于2018年5月找到案涉土地登記的地籍檔案材料。

本院認(rèn)為，本案的爭議焦點問題為：案涉土地登記行為是否合法。根據(jù)《土地登記辦法》第九條的規(guī)定，申請人申請土地登記，需要提交土地登記申請書、申請人身份證明材料、土地權(quán)屬來源證明、地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)、地上附著物權(quán)屬證明、法律法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證等相關(guān)證明材料。本案中，余顯有于2010年10月20日向陽春市國土資源局提出宅基地土地登記申請，申請辦理案涉土地的集體土地使用證。陽春市國土資源局在對案涉土地進(jìn)行地籍調(diào)查、權(quán)屬審核時，余顯有所在的村民小組、村委會均認(rèn)可案涉土地權(quán)屬清楚，不存在爭議。陽春市政府按規(guī)定將土地登記審核結(jié)果在石崇村民委員會宣傳公示欄進(jìn)行張貼公示，期間無人提出異議。案涉土地上的房屋原系覃昌英與余顯明夫妻關(guān)系存續(xù)期間建設(shè)，但雙方經(jīng)法院調(diào)解離婚后，約定案涉房屋等財產(chǎn)歸余顯明所有。根據(jù)余顯有及覃昌英雙方的陳述，余顯有自1993年至1996年期間即已入住案涉房屋，至其提出案涉土地登記時已達(dá)十七年之久，距覃昌英等人提出案涉土地行政爭議的2016年更是長達(dá)二十三年之久，余顯有還先后于1996年、2001年兩次對房屋進(jìn)行加建和修葺，可以認(rèn)定余顯有為案涉房屋的實際權(quán)利人。覃昌英等人提供的現(xiàn)有證據(jù)尚不足以證明其對案涉房屋享有權(quán)利，陽春市政府向余顯有頒發(fā)案涉《集體土地使用證》，認(rèn)定事實清楚，程序合法。一、二審均以陽春市政府作出被訴土地登記行為事實不清，證據(jù)不足為由，判決撤銷案涉《集體土地使用證》，認(rèn)定事實不清，裁判結(jié)果應(yīng)予糾正。

覃昌英等人主張余顯有及陽春市政府在再審中提交的證據(jù)不屬于新證據(jù)，本院對此問題已作詳盡論述，覃昌英等人的該項主張缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。覃昌英等人還主張**春市政府作出建設(shè)用地批準(zhǔn)沒有相應(yīng)批準(zhǔn)文件，對于登記過程中應(yīng)當(dāng)予以公告的行為沒有具體組織實施，頒證行為違反土地管理法及廣東省農(nóng)村土地規(guī)則規(guī)定的一戶一宅、不能超過限定面積等規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第二、三款的規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。余顯有的《村民住宅用地（補(bǔ)辦用地手續(xù)）審批表》中載明，“鎮(zhèn)建設(shè)部門意見”為“符合規(guī)劃”，“國土資源所初審”意見為“符合土地利用總體規(guī)劃，不占用農(nóng)用地，無爭議”。余顯有的宅基地登記符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，未占用農(nóng)用地，不違反土地管理法的相關(guān)規(guī)定。陽春市政府提交的三份《證明》，足以證明在2010年10月期間已在陽春市馬水鎮(zhèn)石崇村民委員會宣傳公示欄對包括案涉土地在內(nèi)的土地登記審核結(jié)果進(jìn)行張貼公示。至于余顯有的案涉土地登記是否違反“宅基地一戶一宅”及超出當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的問題，屬于當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府土地行政主管部門依法行使監(jiān)督檢查職責(zé)的范圍，不屬于本案審查范圍。覃昌英等人的上述主張均缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，本院同樣不予支持。覃昌英等人另主張余顯有隱瞞真實情況，將余顯明建造的房屋申報為自身財產(chǎn)。覃昌英等人的該部分主張屬于民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依法另循其他途徑解決。

應(yīng)當(dāng)指出的是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，行政行為相對人以外的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為具有利害關(guān)系。本案中，案涉《集體土地使用證》上的房屋雖原為覃昌英與余顯明共同建設(shè)，但兩人于1991年調(diào)解離婚時，已就夫妻共同財產(chǎn)進(jìn)行分割，余顯明取得案涉房屋所有權(quán)，覃昌英與案涉房屋及其項下土地已經(jīng)沒有利害關(guān)系，故其不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。一、二審對覃昌英原告資格的認(rèn)定屬認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤，本院予以指正。同時需要指出的是，人民法院要正確解決行政爭議，必須運(yùn)用證據(jù)證明案件的事實。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。但是在審理案件過程中，人民法院不應(yīng)只是被動地接受當(dāng)事人提供的證據(jù)，在當(dāng)事人提供的證據(jù)尚不足以證明案件事實的情況下，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。因此，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條、第四十條作出了人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。本案中，陽春市政府在一、二審中未提交作出案涉土地登記行為時的地籍檔案資料，一、二審法院并未依職權(quán)要求該府提供相關(guān)證據(jù)，或者就該府無法提供相關(guān)證據(jù)的原因進(jìn)行核實，簡單地以證據(jù)不足作出撤銷判決，不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益，更無益于行政爭議的實質(zhì)性化解，本院一并予以指正。

還應(yīng)當(dāng)指出的是，人民法院的公正裁判必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，必須以當(dāng)事人和其他訴訟參與人向法庭提供真實證據(jù)，向法庭如實陳述為基礎(chǔ)。訴訟參與人必須遵循誠信訴訟義務(wù)，保證所提交證據(jù)和發(fā)表意見的客觀真實性，否則將被依法追究訴訟失信的法律責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十九條第一、二款的規(guī)定，作為訴訟參與人的單位偽造、隱藏、毀滅證據(jù)或者提供虛假證明材料，妨礙人民法院審理案件的，可以根據(jù)情節(jié)輕重，對其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款、拘留。土地登記資料包括土地登記結(jié)果和原始登記資料，是保證土地交易安全、保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的重要資料。《土地登記辦法》第二十條第一款規(guī)定，土地登記形成的文件資料，由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)管理。第七十一條規(guī)定，縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地登記結(jié)果的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)國家和地方土地登記結(jié)果的信息共享和異地查詢?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第十二條則規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記簿的保管，并建立健全相應(yīng)的安全責(zé)任制度。本案中，陽春市國土資源局未依照相關(guān)規(guī)定，妥善保管并及時歸檔案涉土地的登記資料，致使陽春市政府在一、二審程序中無法提交相關(guān)證據(jù)材料。陽春市政府對此問題未予糾正并消極應(yīng)對訴訟，本院本應(yīng)依照前述規(guī)定對陽春市政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人員予以處罰。但鑒于陽春市政府已采取措施調(diào)取相關(guān)證據(jù)并向本院申請再審，余顯有的合法權(quán)益已經(jīng)得到保護(hù)，故本院僅對其逾期舉證行為予以指正。陽春市政府及陽春市國土資源局應(yīng)對此次逾期舉證問題進(jìn)行調(diào)查核實，對存在故意或者重大過失的責(zé)任人員依法依規(guī)作出相應(yīng)處理，并對相關(guān)土地登記資料的保管及歸檔問題開展專項核查，杜絕此類情況再度出現(xiàn)。

綜上，覃昌英等人的起訴沒有事實根據(jù)和法律依據(jù)，一、二審判決撤銷案涉《集體土地使用證》，認(rèn)定事實不清，應(yīng)予糾正。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷廣東省高級人民法院（2017）粵行終1299號行政判決；

二、撤銷廣東省陽江市中級人民法院（2016）粵17行初27號行政判決；

三、駁回覃昌英、余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶的訴訟請求。

本案二審案件受理費(fèi)50元，由被申請人覃昌英、余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶負(fù)擔(dān)。余顯有繳納的二審案件受理費(fèi)50元，予以退還。

本判決為終審判決。

審判長　　熊俊勇

審判員　　龔　斌

審判員　　劉艾濤

二〇一八年十二月二十七日

法官助理    牛延佳

書記員      李    京