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　　【裁判要旨】

　　修改后的《行政訴訟法》第一條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。據(jù)此，行政案件審理應(yīng)當以實質(zhì)性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議，減少當事人訴累?！秶屹r償法》第二條第一款規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。第九條第二款規(guī)定，賠償請求人要求賠償，應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出。賠償請求人對于通過何種方式獲得賠償具有選擇權(quán)，既可以選擇由賠償義務(wù)機關(guān)先行處理，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出。賠償請求人先提起行政訴訟，之后再提起行政賠償訴訟，就是選擇通過司法途徑解決其賠償問題?；谒痉ㄗ罱K原則，人民法院對賠償之訴應(yīng)當依法受理并作出明確而具體的賠償判決，保護賠償請求人的合法權(quán)益，實質(zhì)性解決行政爭議。在當事人已經(jīng)依照前述程序提出明確的賠償請求、已經(jīng)進入司法程序的情況下，人民法院不應(yīng)再判決由賠償義務(wù)機關(guān)先行作出賠償決定，使賠償爭議又回到行政途徑。人民法院直接判決賠償更有利于公平、公正解決問題，避免行政機關(guān)對賠償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的賠償決定，最后當事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟，增加當事人的訴累。

　　具體到賠償?shù)臄?shù)額，為確保當事人獲得及時、公平、公正的救濟，在行政機關(guān)違法強制拆除當事人房屋，難以對房屋及其他損失進行鑒定的情況下，人民法院可以根據(jù)原告提出的行政賠償訴訟請求，結(jié)合案件具體情況，參照征收補償方案確定的征收補償標準，全面、充分考慮當事人的各項損失，確定損失數(shù)額，直接判決行政機關(guān)對房屋及其他人身、財產(chǎn)損失一并予以行政賠償，法院在判令賠償時的標準至少不應(yīng)低于補償標準。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　?。?019）最高法行賠申1221號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）：魏永學(xué)，男，1970年5月25日出生，漢族，住山東省棗莊市新城區(qū)。

　　委托訴訟代理人：劉新，山東金裝律師事務(wù)所律師。

　　再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省棗莊市薛城區(qū)人民政府。住所地：山東省棗莊市薛城區(qū)永福路2號。

　　法定代表人：尹作義，該區(qū)代區(qū)長。

　　再審申請人魏永學(xué)因與被申請人山東省棗莊市薛城區(qū)人民政府（以下簡稱薛城區(qū)政府）行政賠償一案，不服山東省高級人民法院（2018）魯行終2748號行政賠償判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

　　魏永學(xué)向山東省棗莊市中級人民法院提起訴訟，請求判決薛城區(qū)政府賠償因違法拆除其房屋所造成的相應(yīng)損失及利息。

　　一審法院查明，魏永學(xué)系棗莊市薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村居民，在該村位于長江路地段建有一套房屋。根據(jù)與魏永學(xué)同村的另案當事人魏德山夫婦、張俊清夫婦、魏彥美訴薛城區(qū)政府行政賠償三案案情可知：“2008年2月28日，中共薛城區(qū)委和薛城區(qū)政府制定了《關(guān)于加快城中村改造的實施意見（試行）》（薛發(fā)［2008］5號），將包括薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村在內(nèi)的六個村莊劃入城中村改造范圍，明確由薛城區(qū)政府成立薛城區(qū)城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負責(zé)城中村改造工作的組織實施。2010年10月23日，薛城區(qū)城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組作出《致廣大村民的一封信》,公布了對東小莊村整體搬遷改造的有關(guān)政策。”2010年10月11日，薛城區(qū)政府對魏永學(xué)該處房屋進行了摸底調(diào)查，制作了《城中村改造拆遷摸底調(diào)查表》（編號Ａ-201）、《城中村改造拆遷補償明細表》（編號Ａ-201）。在后表中載明：磚混兩層主房面積170.24㎡、磚混配房面積60㎡、新建配房面積99.58㎡，附屬物合計補償103615.05元，魏永學(xué)在二表中均未簽字認可。庭審中，魏永學(xué)、薛城區(qū)政府對于附屬物種類、數(shù)量及補償價款均無異議。后魏永學(xué)未能與薛城區(qū)城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組簽訂補償安置協(xié)議，2011年1月29日，魏永學(xué)的房屋被拆除。

　　魏永學(xué)于2013年6月28日向滕州市人民法院分別提起確認行政行為違法及行政賠償訴訟。對于前一訴訟，滕州市人民法院于2014年3月21日作出（2013）滕行初字第81號行政判決，確認薛城區(qū)政府強制拆除魏永學(xué)房屋的行為違法。薛城區(qū)政府不服一審判決，提起上訴。2014年7月11日，該院作出（2014）棗行終字第25號行政判決，維持了一審判決。對于行政賠償訴訟，魏永學(xué)于2017年5月23日向滕州市人民法院遞交撤訴申請，該院于同日裁定準予魏永學(xué)撤訴。2017年6月1日，魏永學(xué)向一審法院提起行政賠償訴訟。

　　本案在審理過程中，薛城區(qū)政府未申請對涉案房屋價值進行評估，而魏永學(xué)申請該院調(diào)取金水灣A區(qū)商品房小區(qū)現(xiàn)階段門市營業(yè)房及住房網(wǎng)簽備案價格。為科學(xué)、合理確定賠償標準，根據(jù)魏永學(xué)的申請并結(jié)合本案實際，該院在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取了2018年1-8月份薛城區(qū)金水灣A區(qū)項目商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)顯示：2018年1月-8月薛城區(qū)金水灣A區(qū)項目商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價數(shù)據(jù)分別為5470.95元/㎡、11199.29元/㎡。

　　另查明，棗莊市房產(chǎn)管理局于2002年9月6日為涉案房屋換發(fā)了新的房屋所有權(quán)證（證號：棗房權(quán)證薛房字第××）。該證內(nèi)容顯示：“房屋所有權(quán)人魏永學(xué)；房屋坐落薛城長江東路；產(chǎn)別私產(chǎn)；結(jié)構(gòu)混合；房屋總層數(shù)2；建筑面積295.5平方米；設(shè)計用途營業(yè)。附記載明：換證.1996年建．其中壹層南部為住宅，面積為72.75平方米?！睏椙f市薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村村民委員會不服棗莊市人民政府為魏永學(xué)頒發(fā)棗政薛城私房字第××號房屋所有權(quán)證（該證系棗房權(quán)證薛房字第××換證前的房屋所有權(quán)證）的行政行為，向山東省人民政府提起行政復(fù)議。山東省人民政府于2015年1月12日受理，于2016年4月8日中止復(fù)議申請。在本案訴訟中，薛城區(qū)政府向該院提交中止審理申請書稱，由于爭議房屋的產(chǎn)權(quán)登記效力認定目前仍在山東省人民政府的行政復(fù)議過程中，最終結(jié)論會直接影響到本案最后確認賠償責(zé)任的范圍和結(jié)果，故申請將案件中止審理。該院于2017年9月8日作出（2017）魯04行初33號行政裁定，中止本案訴訟。2018年6月28日，山東省人民政府因棗莊市薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村村民委員會申請撤回行政復(fù)議，遂作出魯政復(fù)終字（2016）20號行政復(fù)議終止決定，決定終止行政復(fù)議。

　　還查明，山東省人民政府于1995年1月12日作出《山東省人民政府關(guān)于將棗莊市薛城區(qū)薛城鎮(zhèn)北一村等無地農(nóng)民的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口批復(fù)》（魯政[1995]4號），同意棗莊市人民政府將薛城區(qū)薛城鎮(zhèn)北一村5466人，東小莊村2664人的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口。薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊全村在1999年7月經(jīng)山東省人民政府批準的《棗莊市城市總體規(guī)劃（1997-2010年）》中被確定為城市建設(shè)用地范圍內(nèi)。根據(jù)與魏永學(xué)同村的另案當事人魏德山夫婦、張俊清夫婦、魏彥美訴薛城區(qū)政府行政賠償三案案情可知：“在2010年10月24日的薛城區(qū)政府文件（薛政法[2010]65號）《關(guān)于申請薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小村延續(xù)城中村改造政策的請示》中載明：東小村因?qū)賴型恋?，被納入棚戶區(qū)改造范圍。”

　　又查明，2010年2月薛城區(qū)燕山路棚戶區(qū)改造工程指揮部張貼的《燕山路棚戶區(qū)改造工程告住戶書》載明住宅房屋補償安置標準為：被拆除合法住宅房屋補償標準以所處區(qū)位新建普通商品房市場價格評估確定，市場評估基準價格為2580元/㎡，最低不低于同區(qū)位新建普通商品房市場評估價格的90%;2012年3月薛城區(qū)燕山路棚戶區(qū)改造工程指揮部張貼的《天山路棚戶區(qū)改造安置補償明白書》載明：“拆除有證房屋補償價格是多少？答：天山路棚戶區(qū)住宅房屋市場評估基準價格為2580元/㎡，每戶房屋價格根據(jù)房屋類型、結(jié)構(gòu)、樓層、成新等因素評估確定，最低不低于同區(qū)位新建普通商品房評估價格的90%。”

　　一審法院認為本案的爭議焦點為應(yīng)否裁定駁回魏永學(xué)的訴訟,對魏永學(xué)應(yīng)予賠償?shù)捻椖烤唧w包括哪些，應(yīng)予賠償?shù)臉藴?、?shù)額應(yīng)為多少。

　　一、關(guān)于第一個焦點問題

　　魏永學(xué)訴薛城區(qū)政府行政賠償一案，經(jīng)查，其在滕州市人民法院撤回起訴后，又到該院立案有正當事由，符合法律規(guī)定，不屬于重復(fù)起訴；其提起行政賠償訴訟，提供了相關(guān)證據(jù)支持其主張，符合起訴條件；其提起行政賠償訴訟未超出法定起訴期限。故薛城區(qū)政府辯稱對魏永學(xué)起訴應(yīng)予駁回的主張，不能成立，該院不予支持。

　　二、關(guān)于第二個焦點問題

　?。ㄒ唬╆P(guān)于被強拆房地產(chǎn)價值損失問題。根據(jù)查明的事實可知，魏永學(xué)房屋被拆除時其坐落土地已被征收為國有土地。山東省高級人民法院在與魏永學(xué)同村的另案當事人魏德山夫婦、張俊清夫婦、魏彥美訴薛城區(qū)政府行政賠償三案發(fā)回重審裁定中明確指出：“對于薛城區(qū)政府賠償上訴人房屋損失的數(shù)額，應(yīng)當比照同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋的市場價格計算。”因此，對魏永學(xué)房屋損失的賠償應(yīng)比照同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋市場價格計算。魏永學(xué)原被拆除房屋所在地被征收為國有土地后，現(xiàn)在原處興建了薛城區(qū)金水灣A區(qū)小區(qū)，故該院在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取的2018年1-8月份薛城區(qū)金水灣A區(qū)項目商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價即是同區(qū)位、現(xiàn)階段的市場價格，可以作為對魏永學(xué)被拆除房屋進行賠償?shù)膯蝺r標準。故對魏永學(xué)房屋損失的賠償總額為2892653.46元（即72.75㎡×5470.95元/㎡+222.75㎡×11199.29元/㎡）。另外，魏永學(xué)主張的低于容積率部分的地價補償，無法律依據(jù)，該院不予支持。

　?。ǘ╆P(guān)于停業(yè)損失問題。該院認為，本案房屋雖系營業(yè)房，但魏永學(xué)提供的多個經(jīng)營證件顯示，距今最近的許可經(jīng)營期限至2006年8月已屆滿，而本案房屋被強拆于2011年1月29日。訴訟中，魏永學(xué)并未提交充分有效證據(jù)證明該營業(yè)房在經(jīng)營期限屆滿后至被強拆前仍在實際經(jīng)營，故對魏永學(xué)主張的停業(yè)損失，該院不予支持。

　?。ㄈ╆P(guān)于搬遷補助費問題。魏永學(xué)的住房被強拆后，因搬遷另擇新居，會產(chǎn)生合理的費用?？梢詤⒄?007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十三條的規(guī)定，對魏永學(xué)被拆除的住宅72.75㎡，由薛城區(qū)政府向魏永學(xué)一次性支付搬遷補助費500元；對余下的營業(yè)房222.75㎡，按照“非住宅房屋標準為每平方米10元”的規(guī)定，支付搬遷補助費2227.5元。薛城區(qū)政府共計應(yīng)向魏永學(xué)支付搬遷補助費2727.5元。

　?。ㄋ模╆P(guān)于臨時安置補助費問題。本案中，魏永學(xué)的房屋被強拆后，薛城區(qū)政府沒有為其提供周轉(zhuǎn)用房，也未提供臨時安置補助費，魏永學(xué)無論租房還是通過其他途徑解決住房問題，都會產(chǎn)生直接損失。對此，薛城區(qū)政府應(yīng)予賠償。該院認為，可以參照2007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十四條的規(guī)定，由薛城區(qū)政府按照被拆遷房屋面積10元/㎡標準，一次性支付房屋的臨時安置補助費2955元（295.5㎡×10元/㎡）。

　?。ㄎ澹╆P(guān)于附屬物的損失問題。薛城區(qū)政府在《城中村改造拆遷補償明細表》（編號A-201）中確定的附屬物價值103615.05元。對此，魏永學(xué)、薛城區(qū)政府均無異議，故應(yīng)依法確認附屬物損失為103615.05元。

　?。╆P(guān)于被砸物品的損失。對違法強拆造成的財產(chǎn)損失，應(yīng)予賠償。本案中，薛城區(qū)政府未提供證據(jù)證明其在實施強制拆除過程中采取了證據(jù)保全措施，也不能證明其按正當程序妥善保管了魏永學(xué)的室內(nèi)物品，對此，薛城區(qū)政府應(yīng)承擔舉證不能的法律后果。該院認為，根據(jù)魏永學(xué)提供的房屋被砸毀物品清單，結(jié)合日常生活經(jīng)驗，考慮物品折舊等因素，酌定賠償30000元為宜。

　?。ㄆ撸╆P(guān)于利息損失問題。因該院在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取的商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價系同區(qū)位、現(xiàn)階段的價格，故對魏永學(xué)要求賠償利息損失的訴訟請求，該院不予支持。

　　另外，魏永學(xué)認為房價持續(xù)上漲致其損失擴大，于2018年9月19日又向該院申請變更訴訟請求，該院依法不予準許；該院依魏永學(xué)申請在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取的2018年1-8月份薛城區(qū)金水灣A區(qū)項目商品住宅及營業(yè)房（門市房）網(wǎng)簽均價數(shù)據(jù)系同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋的市場價格，魏永學(xué)認為該院調(diào)取的該組數(shù)據(jù)過低，又申請對涉案房屋的市場價值評估鑒定，該院亦不予準許。

　　綜上，該院遂依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項、第三十二條、第三十六條第四項和第八項及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條，并參照2007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十三條、三十四條之規(guī)定，判決薛城區(qū)政府于一審判決生效之日起30日內(nèi)賠償魏永學(xué)房屋損失2892653.46元、附屬物損失103615.05元、被砸物品損失30000元、搬遷補助費2727.5元、臨時安置補助費2955元，共計3031951.01元；駁回魏永學(xué)的其他賠償請求。

　　魏永學(xué)、薛城區(qū)政府均不服一審判決，向山東省高級人民法院上訴，魏永學(xué)請求撤銷一審判決并予以改判，薛城區(qū)政府請求撤銷一審判決并發(fā)回重審。

　　二審法院經(jīng)審理查明的案件事實與一審法院查明的案件事實基本一致。

　　二審法院認為，本案系薛城區(qū)政府強制拆除魏永學(xué)房屋引發(fā)的行政賠償爭議。由于涉案房屋被強制拆除的行為已被確認違法，針對涉案房屋原有的補償問題可依法轉(zhuǎn)化為賠償程序解決，薛城區(qū)政府依法應(yīng)對魏永學(xué)的財產(chǎn)損失承擔行政賠償責(zé)任。圍繞各方當事人的上訴理由以及一審法院判決內(nèi)容，本案確定的爭議焦點為薛城區(qū)政府對魏永學(xué)財產(chǎn)損失的賠償范圍、賠償方式、賠償標準和賠償如何處理等問題。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償范圍問題?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?！本瓦`法強拆行政賠償而言，如果沒有違法強拆行為的介入，被拆遷人可以通過拆遷安置補償程序獲得相應(yīng)補償，這意味著對上述“直接損失”之理解，不僅包括因違法強拆行為對被拆除房屋、附屬物、被損壞的室內(nèi)物品等造成的直接財產(chǎn)損失，還應(yīng)包括被拆遷人可能享有的全部拆遷安置補償權(quán)益，如拆遷安置房、搬遷補助費、臨時安置補助費等，如此才符合國家賠償法的立法精神。本案中，魏永學(xué)因違法強拆行為所主張的涉案房屋以及附屬物、搬遷補助費、臨時安置補助費等損失在未獲得相應(yīng)補償?shù)那闆r下均應(yīng)納入行政賠償范圍。

　?。ǘ╆P(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償方式問題?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第三十二條規(guī)定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。”據(jù)此，支付賠償金以及返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀均是國家賠償?shù)馁r償方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢復(fù)原狀已經(jīng)不具備現(xiàn)實可能性，對被拆遷人的財產(chǎn)損失以支付賠償金的方式賠償符合客觀實際和法律規(guī)定。同時，從切實保障被拆遷人居住權(quán)益和補償權(quán)益的角度出發(fā)，如果被拆遷人未獲得安置，行政機關(guān)還有提供拆遷安置房的義務(wù)，以保障被拆遷人的賠償方式選擇權(quán)。

　?。ㄈ╆P(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償標準問題。面對違法強拆，行政機關(guān)在承擔賠償責(zé)任時應(yīng)當秉持全面賠償和公平合理的原則。首先，要區(qū)分違法強拆發(fā)生的背景，是城中村改造還是集體土地征收，抑或是國有土地上房屋征收，不同的情形涉及的賠償標準并不相同。其次，為體現(xiàn)對違法拆除行為的懲戒，充分保護被拆遷人的合法權(quán)益，對被拆遷人的損失賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補償權(quán)益。再次，要兼顧其他被拆遷人的合法權(quán)益，綜合考量其他被拆遷人以及當?shù)仄渌椖康念愃蒲a償方式與標準、安置情況，全面考慮法律、行政法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定的連續(xù)性、一致性和公平性。具體到本案，針對雙方爭議較大的涉案房屋的損失賠償標準問題，一審法院判決認定以同區(qū)位、現(xiàn)階段國有土地上房屋價格作為涉案房屋的賠償標準；魏永學(xué)主張涉案房屋所在村莊于1995年經(jīng)山東省人民政府批復(fù)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，應(yīng)按照同區(qū)位國有土地上新建商品房價格賠償其房屋損失。對此，該院認為，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予以支持。從該條款可以看出，集體土地被依法征收且未進行安置補償是適用國有土地上房屋價值補償標準的前提。而本案發(fā)生在城中村改造過程中，雖然山東省人民政府對涉案房屋所在村莊作出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”批復(fù)，但薛城區(qū)政府已對涉案房屋所在村莊實施了城中村改造并進行了安置補償，本案并不符合上述條款規(guī)定的情形。因此，在前期已對大部分被拆遷人按城中村改造拆遷安置補償方案安置補償完畢后，僅對魏永學(xué)的涉案房屋按國有土地上房屋價值為基礎(chǔ)確定賠償標準依據(jù)不足。故此，一審判決的上述認定不當，應(yīng)予糾正；魏永學(xué)的該項主張不能成立，不予支持。

　　（四）關(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償處理問題。薛城區(qū)政府在確定行政賠償標準與額度的過程中，在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，對魏永學(xué)的損失賠償，要填平補齊其受損的財產(chǎn)權(quán)利，確保其在同等條件下獲得不低于其他被拆遷人所享受的拆遷安置補償利益。同時還要考慮到魏永學(xué)自房屋被強拆后多年未獲得安置補償、賠償?shù)目陀^情況，切實彌補因違法拆遷所造成的各項損失，對魏永學(xué)作出公平合理的賠償。對于搬遷補助費、臨時安置補助費等損失賠償問題，薛城區(qū)政府應(yīng)當按照當?shù)夭疬w補償安置政策并結(jié)合本案實際情況確定合理的賠償數(shù)額。對于附屬物損失、被砸物品損失的賠償問題，雙方不持異議，該院予以確認。

　　鑒于有關(guān)賠償事項和賠償數(shù)額問題仍需要薛城區(qū)政府進一步審查核實，同時考慮到本案城中村改造涉及范圍廣、人數(shù)多、社會影響大等實際情況，從實質(zhì)解決爭議、減少當事人訟累、節(jié)約國家司法和行政資源以及警示賠償義務(wù)機關(guān)及其工作人員嚴格公正文明執(zhí)法角度出發(fā)，本案在損失賠償處理問題上，宜按照全面賠償原則，由薛城區(qū)政府對魏永學(xué)的合法權(quán)益全面及時、一次性地賠償救濟到位，切實履行好行政賠償義務(wù)，盡可能協(xié)調(diào)化解爭議，如仍難以達成一致意見，應(yīng)當及時作出賠償決定。魏永學(xué)如不服，仍有權(quán)依法尋求司法救濟。

　　綜上，一審判決認定事實不清，依法應(yīng)予撤銷。該院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規(guī)定，判決撤銷棗莊市中級人民法院（2017）魯04行初33號行政賠償判決；責(zé)令薛城區(qū)政府于二審判決生效之日起九十日內(nèi)對魏永學(xué)依法予以全面賠償。

　　魏永學(xué)請求本院撤銷二審判決，再審本案，支持其在一審時提出的訴訟請求。其申請再審提出的主要事實和理由為：涉案有證房屋位于國有土地上，再審申請人主張對涉案房屋價值損失比照同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋的市場價格計算，合法有據(jù)；再審申請人明確要求支付賠償金，二審僅責(zé)令薛城區(qū)政府依法予以全面賠償，未明確具體的賠償數(shù)額，屬于適用法律錯誤；二審對部分賠償請求未予審查認定，屬于遺漏訴訟請求。

　　本院經(jīng)審查認為，修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第一條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。據(jù)此，行政案件審理應(yīng)當以實質(zhì)性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議，減少當事人訴累。《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。第九條第二款規(guī)定，賠償請求人要求賠償，應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出。賠償請求人對于通過何種方式獲得賠償具有選擇權(quán)，既可以選擇由賠償義務(wù)機關(guān)先行處理，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出。賠償請求人先提起行政訴訟，之后再提起行政賠償訴訟，就是選擇通過司法途徑解決其賠償問題?；谒痉ㄗ罱K原則，人民法院對賠償之訴應(yīng)當依法受理并作出明確而具體的賠償判決，保護賠償請求人的合法權(quán)益，實質(zhì)性解決行政爭議。在當事人已經(jīng)依照前述程序提出明確的賠償請求、已經(jīng)進入司法程序的情況下，人民法院不應(yīng)再判決由賠償義務(wù)機關(guān)先行作出賠償決定，使賠償爭議又回到行政途徑。人民法院直接判決賠償更有利于公平、公正解決問題，避免行政機關(guān)對賠償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的賠償決定，最后當事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟，增加當事人的訴累。具體到賠償?shù)臄?shù)額，為確保當事人獲得及時、公平、公正的救濟，在行政機關(guān)違法強制拆除當事人房屋，難以對房屋及其他損失進行鑒定的情況下，人民法院可以根據(jù)原告提出的行政賠償訴訟請求，結(jié)合案件具體情況，參照征收補償方案確定的征收補償標準，全面、充分考慮當事人的各項損失，確定損失數(shù)額，直接判決行政機關(guān)對房屋及其他人身、財產(chǎn)損失一并予以行政賠償，法院在判令賠償時的標準至少不應(yīng)低于補償標準。

　　本案中，薛城區(qū)政府拆除涉案房屋的行為已被在先的生效行政判決確認違法，再審申請人訴請判令薛城區(qū)政府賠償因違法拆除造成的相應(yīng)損失，依法有據(jù)。涉案房屋被薛城區(qū)政府違法拆除，再審申請人訴請判令薛城區(qū)政府賠償因違法拆除造成的相應(yīng)損失。對此，一審判令薛城區(qū)政府賠償再審申請人各項損失。二審認為再審申請人所主張的涉案房屋以及附屬物、搬遷補助費、臨時安置補助費等損失均應(yīng)納入行政賠償范圍，可采用支付賠償金或者提供拆遷安置房等方式保障被拆遷人居住權(quán)益和補償權(quán)益，應(yīng)當秉持全面賠償和公平合理的原則等觀點，論述詳盡，依法有據(jù)，本院予以認可，在此不再贅述。但是，二審認為“有關(guān)賠償事項和賠償數(shù)額問題仍需要薛城區(qū)政府進一步審查核實”，并判決撤銷一審行政賠償判決，責(zé)令薛城區(qū)政府對再審申請人依法予以全面賠償，則有違司法最終原則，裁判方式明顯不當。二審關(guān)于薛城區(qū)政府在協(xié)調(diào)化解不成時應(yīng)及時作出賠償決定，再審申請人可依法尋求司法救濟的指引，無法減少當事人訴累、節(jié)約國家司法和行政資源。二審判決方式適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。二審法院應(yīng)按照拆遷補償安置政策并結(jié)合本案實際情況確定合理的賠償數(shù)額，及時作出賠償判決。

　　綜上，魏永學(xué)的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　一、本案指令山東省高級人民法院再審；

　　二、本案再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

　　審判長　　李德申

　　審判員　　于　泓

　　審判員　　閻　巍

　　二〇二〇年一月十三日

　　法官助理       蔣  蔚

　　書記員    劉子杰

　　附山東高院再審判決

　　山東省高級人民法院

　　行 政 賠 償 判 決 書

　?。?020）魯行再39號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）魏永學(xué)，男，1970年5月25日出生，漢族，住棗莊市新城區(qū)。

　　委托代理人劉新，山東金裝律師事務(wù)所律師。

　　被申請人（一審被告、二審上訴人）棗莊市薛城區(qū)人民政府，住所地棗莊市薛城區(qū)永福路2號。

　　法定代表人尹作義，區(qū)長。

　　委托代理人姜玉偉，棗莊市薛城區(qū)司法局工作人員。

　　委托代理人劉榮淵，山東金尊律師事務(wù)所律師。

　　再審申請人魏永學(xué)訴棗莊市薛城區(qū)人民政府（以下簡稱薛城區(qū)政府）行政賠償一案，棗莊市中級人民法院于2018年9月25日作出（2017）魯04行初33號行政賠償判決，雙方均不服，向本院提起上訴。本院于2019年6月26日作出（2018）魯行終2748號行政賠償判決，已經(jīng)發(fā)生法律效力。再審申請人不服，向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2020年1月13日作出（2019）最高法行賠申1221號行政裁定，指令本院再審本案。本院依法組成合議庭，于2020年6月4日組織聽證活動，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規(guī)定，對本案進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審法院經(jīng)審理查明，原告魏永學(xué)系棗莊市薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村居民，在該村位于房屋。根據(jù)與原告魏永學(xué)同村的另案當事人魏德山夫婦、張俊清夫婦、魏彥美訴薛城區(qū)政府行政賠償三案案情可知：“2008年2月28日，中共薛城區(qū)委和被告薛城區(qū)政府制定了《關(guān)于加快城中村改造的實施意見（試行）》（薛發(fā)〔2008〕5號），將包括薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村在內(nèi)的六個村莊劃入城中村改造范圍，明確由薛城區(qū)政府成立薛城區(qū)城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負責(zé)城中村改造工作的組織實施。2010年10月23日，薛城區(qū)城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組作出《致廣大村民的一封信》公布了對東小莊村整體搬遷改造的有關(guān)政策。”2010年10月11日，被告對原告該處房屋進行了摸底調(diào)查，制作了《城中村改造拆遷摸底調(diào)查表》（編號Ａ-201）、《城中村改造拆遷補償明細表》（編號Ａ-201）。在后表中載明：磚混兩層主房面積170.24㎡、磚混配房面積60㎡、新建配房面積99.58㎡，附屬物合計補償103615.05元，魏永學(xué)在二表中均未簽字認可。庭審中，原、被告對于附屬物種類、數(shù)量及補償價款均無異議。后原告未能與薛城區(qū)城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組簽訂補償安置協(xié)議，2011年1月29日，原告的房屋被拆除。

　　原告于2013年6月28日向滕州市人民法院分別提起確認行政行為違法及行政賠償訴訟。對于前一訴訟，滕州市人民法院于2014年3月21日作出（2013）滕行初字第81號行政判決，確認薛城區(qū)政府強制拆除魏永學(xué)房屋的行為違法。薛城區(qū)政府不服一審判決，提起上訴。2014年7月11日，棗莊市中級人民法院作出（2014）棗行終字第25號行政判決，維持了一審判決。對于行政賠償訴訟，魏永學(xué)于2017年5月23日向滕州市人民法院遞交撤訴申請，該院于同日裁定準予魏永學(xué)撤訴。2017年6月1日，魏永學(xué)向棗莊市中級人民法院提起本案行政賠償訴訟。

　　本案在審理過程中，被告薛城區(qū)政府未申請對涉案房屋價值進行評估，而原告魏永學(xué)申請本院調(diào)取金水灣A區(qū)商品房小區(qū)現(xiàn)階段門市營業(yè)房及住房網(wǎng)簽備案價格。為科學(xué)、合理確定賠償標準，根據(jù)原告的申請并結(jié)合本案實際，棗莊市中級人民法院在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取了2018年1—8月份薛城區(qū)金水灣A區(qū)項目商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)顯示：2018年1月—8月薛城區(qū)金水灣A區(qū)項目商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價數(shù)據(jù)分別為5470.95元/㎡、11199.29元/㎡。

　　另查明，棗莊市房產(chǎn)管理局于2002年9月6日為涉案房屋換發(fā)了新的房屋所有權(quán)證（證號：棗房權(quán)證薛房字第××）。該證內(nèi)容顯示：“房屋所有權(quán)人魏永學(xué)；房屋坐落薛城長江東路；產(chǎn)別私產(chǎn)；結(jié)構(gòu)混合；房屋總層數(shù)2；建筑面積295.5平方米；設(shè)計用途營業(yè)。附記載明：換證.1996年建.其中壹層南部為住宅，面積為72.75平方米。”棗莊市薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村村民委員會不服棗莊市人民政府為原告魏永學(xué)頒發(fā)棗政薛城私房字第ＮＯ00155**房屋所有權(quán)證（該證系棗房權(quán)證薛房字第××換證前的房屋所有權(quán)證）的行政行為，向山東省人民政府提起行政復(fù)議。山東省人民政府于2015年1月12日受理，于2016年4月8日中止復(fù)議申請。在本案訴訟中，被告薛城區(qū)政府向一審法院提交中止審理申請書稱，由于爭議房屋的產(chǎn)權(quán)登記效力認定目前仍在山東省人民政府的行政復(fù)議過程中，最終結(jié)論會直接影響到本案最后確認賠償責(zé)任的范圍和結(jié)果，故申請將案件中止審理。一審法院于2017年9月8日作出（2017）魯04行初33號行政裁定，中止本案訴訟。2018年6月28日，山東省人民政府因棗莊市薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊村村民委員會申請撤回行政復(fù)議，遂作出魯政復(fù)終字〔2016〕20號行政復(fù)議終止決定書，決定終止行政復(fù)議。

　　還查明，山東省人民政府于1995年1月12日作出《山東省人民政府關(guān)于將棗莊市薛城區(qū)薛城鎮(zhèn)北一村等無地農(nóng)民的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口批復(fù)》（魯政〔1995〕4號），同意棗莊市人民政府將薛城區(qū)薛城鎮(zhèn)北一村5466人，東小莊村2664人的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口。薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小莊全村在1999年7月經(jīng)山東省人民政府批準的《棗莊市城市總體規(guī)劃（1997-2010年）》中被確定為城市建設(shè)用地范圍內(nèi)。根據(jù)與原告魏永學(xué)同村的另案當事人魏德山夫婦、張俊清夫婦、魏彥美訴薛城區(qū)政府行政賠償三案案情可知：“在2010年10月24日的薛城區(qū)政府文件（薛政發(fā)〔2010〕65號）《關(guān)于申請薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小村延續(xù)城中村改造政策的請示》中載明：東小村因?qū)賴型恋?，被納入棚戶區(qū)改造范圍”。

　　又查明，2010年2月薛城區(qū)燕山路棚戶區(qū)改造工程指揮部張貼的《燕山路棚戶區(qū)改造工程告住戶書》載明住宅房屋補償安置標準為：被拆除合法住宅房屋補償標準以所處區(qū)位新建普通商品房市場價格評估確定，市場評估基準價格為2580元/㎡，最低不低于同區(qū)位新建普通商品房市場評估價格的90%；2012年3月薛城區(qū)燕山路棚戶區(qū)改造工程指揮部張貼的《天山路棚戶區(qū)改造安置補償明白書》載明：“拆除有證房屋補償價格是多少？答：天山路棚戶區(qū)住宅房屋市場評估基準價格為2580元/㎡，每戶房屋價格根據(jù)房屋類型、結(jié)構(gòu)、樓層、成新等因素評估確定，最低不低于同區(qū)位新建普通商品房評估價格的90%”。

　　棗莊市中級人民法院一審認為，本案的爭議焦點為：一、應(yīng)否裁定駁回原告的訴訟；二、對原告應(yīng)予賠償?shù)捻椖烤唧w包括哪些，應(yīng)予賠償?shù)臉藴?、?shù)額應(yīng)為多少。

　　關(guān)于第一個焦點問題。原告訴薛城區(qū)政府行政賠償一案，經(jīng)查，其在滕州市人民法院撤回起訴后，又到一審法院立案有正當事由，符合法律規(guī)定，不屬于重復(fù)起訴；其提起行政賠償訴訟，提供了相關(guān)證據(jù)支持其主張，符合起訴條件；其提起行政賠償訴訟未超出法定起訴期限。故被告辯稱對原告起訴應(yīng)予駁回的主張，不能成立，不予支持。

　　關(guān)于第二個焦點問題。（一）關(guān)于被強拆房地產(chǎn)價值損失問題。根據(jù)查明的事實可知，原告房屋被拆除時其坐落土地已被征收為國有土地。山東省高級人民法院在與魏永學(xué)同村的另案當事人魏德山夫婦、張俊清夫婦、魏彥美訴薛城區(qū)行政賠償三案發(fā)回重審裁定中明確指出：“對于薛城區(qū)政府賠償上訴人房屋損失的數(shù)額，應(yīng)當比照同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋的市場價格計算”。因此，對原告房屋損失的賠償應(yīng)比照同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋市場價格計算。原告原被拆除房屋所在地被征收為國有土地后，現(xiàn)在原處興建了薛城區(qū)金水灣Ａ區(qū)小區(qū)，故一審法院在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取的2018年1—8月份薛城區(qū)金水灣Ａ區(qū)項目商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價即是同區(qū)位、現(xiàn)階段的市場價格，可以作為對原告被拆除房屋進行賠償?shù)膯蝺r標準。故對魏永學(xué)房屋損失的賠償總額為2892653.46元（即72.75㎡×5470.95元／㎡＋222.75㎡×11199.29元／㎡）。另外，原告主張的低于容積率部分的地價補償，無法律依據(jù)，不予支持。（二）關(guān)于停業(yè)損失問題。本案房屋雖系營業(yè)房，但原告提供的多個經(jīng)營證件顯示，距今最近的許可經(jīng)營期限至2006年8月已屆滿，而本案房屋被強拆于2011年1月29日。訴訟中，原告并未提交充分有效證據(jù)證明該營業(yè)房在經(jīng)營期限屆滿后至被強拆前仍在實際經(jīng)營，故對原告主張的停業(yè)損失，不予支持。（三）關(guān)于搬遷補助費問題。魏永學(xué)的住房被強拆后，因搬遷另擇新居，會產(chǎn)生合理的費用。可以參照2007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十三條的規(guī)定，對原告被拆除的住宅72.75㎡，由被告向魏永學(xué)一次性支付搬遷補助費500元；對余下的營業(yè)房222.75㎡，按照“非住宅房屋標準為每平方米10元”的規(guī)定，支付搬遷補助費2227.5元。被告共計應(yīng)向原告支付搬遷補助費2727.5元。（四）關(guān)于臨時安置補助費問題。本案中，魏永學(xué)的房屋被強拆后，被告沒有為其提供周轉(zhuǎn)用房，也未提供臨時安置補助費，原告無論租房還是通過其他途徑解決住房問題，都會產(chǎn)生直接損失。對此，被告應(yīng)予賠償?？梢詤⒄?007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十四條的規(guī)定，由被告按照被拆遷房屋面積10元／㎡標準，一次性支付房屋的臨時安置補助費2955元（295.5㎡×10元／㎡）。（五）關(guān)于附屬物的損失問題。被告在《城中村改造拆遷補償明細表》（編號Ａ-201）中確定的附屬物價值103615.05元。對此，原、被告均無異議，故應(yīng)依法確認附屬物損失為103615.05元。（六）關(guān)于被砸物品的損失。對違法強拆造成的財產(chǎn)損失，應(yīng)予賠償。本案中，被告未提供證據(jù)證明其在實施強制拆除過程中采取了證據(jù)保全措施，也不能證明其按正當程序妥善保管了原告的室內(nèi)物品，對此，被告應(yīng)承擔舉證不能的法律后果。根據(jù)原告提供的房屋被砸毀物品清單，結(jié)合日常生活經(jīng)驗，考慮物品折舊等因素，酌定賠償30000元為宜。（七）關(guān)于利息損失問題。因本院在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取的商品住宅、營業(yè)房網(wǎng)簽均價系同區(qū)位、現(xiàn)階段的價格，故對原告要求賠償利息損失的訴訟請求，不予支持。另外，原告魏永學(xué)認為房價持續(xù)上漲致其損失擴大，于2018年9月19日又申請變更訴訟請求，依法不予準許；依原告申請在棗莊房地產(chǎn)開發(fā)辦調(diào)取的2018年1—8月份薛城區(qū)金水灣Ａ區(qū)項目商品住宅及營業(yè)房（門市房）網(wǎng)簽均價數(shù)據(jù)系同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋的市場價格，原告認為調(diào)取的該組數(shù)據(jù)過低，又申請對涉案房屋的市場價值評估鑒定，不予準許。

　　綜上，依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項、第三十二條、第三十六條第（四）項和第（八）項及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條，并參照2007年5月1日起施行的《棗莊市城市房屋拆遷管理實施辦法》（棗莊市人民政府令112號）第三十三條、三十四條之規(guī)定，判決：薛城區(qū)政府于本判決生效之日起30日內(nèi)賠償原告魏永學(xué)房屋損失2892653.46元、附屬物損失103615.05元、被砸物品損失30000元、搬遷補助費2727.5元、臨時安置補助費2955元，共計3031951.01元;駁回原告魏永學(xué)的其他賠償請求。

　　再審申請人及薛城區(qū)政府均不服，向本院提起上訴。

　　本院二審認為，本案系薛城區(qū)政府強制拆除魏永學(xué)房屋引發(fā)的行政賠償爭議。由于涉案房屋被強制拆除的行為已被確認違法，針對涉案房屋原有的補償問題可依法轉(zhuǎn)化為賠償程序解決，薛城區(qū)政府依法應(yīng)對魏永學(xué)的財產(chǎn)損失承擔行政賠償責(zé)任。圍繞各方當事人的上訴理由以及原審法院判決內(nèi)容，本案確定的爭議焦點為薛城區(qū)政府對魏永學(xué)財產(chǎn)損失的賠償范圍、賠償方式、賠償標準和賠償如何處理等問題。（一）關(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償范圍問題?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第三十六條第（八）項規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?！本瓦`法強拆行政賠償而言，如果沒有違法強拆行為的介入，被拆遷人可以通過拆遷安置補償程序獲得相應(yīng)補償，這意味著對上述“直接損失”之理解，不僅包括因違法強拆行為對被拆除房屋、附屬物、被損壞的室內(nèi)物品等造成的直接財產(chǎn)損失，還應(yīng)包括被拆遷人可能享有的全部拆遷安置補償權(quán)益，如拆遷安置房、搬遷補助費、臨時安置補助費等，如此才符合國家賠償法的立法精神。本案中，魏永學(xué)因違法強拆行為所主張的涉案房屋以及附屬物、搬遷補助費、臨時安置補助費等損失在未獲得相應(yīng)補償?shù)那闆r下均應(yīng)納入行政賠償范圍。（二）關(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償方式問題?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第三十二條規(guī)定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。”據(jù)此，支付賠償金以及返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀均是國家賠償?shù)馁r償方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢復(fù)原狀已經(jīng)不具備現(xiàn)實可能性，對被拆遷人的財產(chǎn)損失以支付賠償金的方式賠償符合客觀實際和法律規(guī)定。同時，從切實保障被拆遷人居住權(quán)益和補償權(quán)益的角度出發(fā)，如果被拆遷人未獲得安置，行政機關(guān)還有提供拆遷安置房的義務(wù)，以保障被拆遷人的賠償方式選擇權(quán)。（三）關(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償標準問題。面對違法強拆，行政機關(guān)在承擔賠償責(zé)任時應(yīng)當秉持全面賠償和公平合理的原則。首先，要區(qū)分違法強拆發(fā)生的背景，是城中村改造還是集體土地征收，抑或是國有土地上房屋征收，不同的情形涉及的賠償標準并不相同。其次，為體現(xiàn)對違法拆除行為的懲戒，充分保護被拆遷人的合法權(quán)益，對被拆遷人的損失賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補償權(quán)益。再次，要兼顧其他被拆遷人的合法權(quán)益，綜合考量其他被拆遷人以及當?shù)仄渌椖康念愃蒲a償方式與標準、安置情況，全面考慮法律、行政法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定的連續(xù)性、一致性和公平性。具體到本案，針對雙方爭議較大的涉案房屋的損失賠償標準問題，一審法院判決認定以同區(qū)位、現(xiàn)階段國有土地上房屋價格作為涉案房屋的賠償標準；魏永學(xué)主張涉案房屋所在村莊于1995年經(jīng)山東省人民政府批復(fù)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，應(yīng)按照同區(qū)位國有土地上新建商品房價格賠償其房屋損失。對此，本院二審認為，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予以支持。從該條款可以看出，集體土地被依法征收且未進行安置補償是適用國有土地上房屋價值補償標準的前提。而本案發(fā)生在城中村改造過程中，雖然山東省人民政府對涉案房屋所在村莊作出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”批復(fù)，但薛城區(qū)政府已對涉案房屋所在村莊實施了城中村改造并進行了安置補償，本案并不符合上述條款規(guī)定的情形。因此，在前期已對大部分被拆遷人按城中村改造拆遷安置補償方案安置補償完畢后，僅對魏永學(xué)的涉案房屋按國有土地上房屋價值為基礎(chǔ)確定賠償標準依據(jù)不足。故此，一審法院判決的上述認定不當，應(yīng)予糾正；魏永學(xué)的該項主張不能成立，不予支持。（四）關(guān)于被拆遷人財產(chǎn)損失的賠償處理問題。薛城區(qū)政府在確定行政賠償標準與額度的過程中，在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，對魏永學(xué)的損失賠償，要填平補齊其受損的財產(chǎn)權(quán)利，確保其在同等條件下獲得不低于其他被拆遷人所享受的拆遷安置補償利益。同時還要考慮到魏永學(xué)自房屋被強拆后多年未獲得安置補償、賠償?shù)目陀^情況，切實彌補因違法拆遷所造成的各項損失，對魏永學(xué)作出公平合理的賠償。對于搬遷補助費、臨時安置補助費等損失賠償問題，薛城區(qū)政府應(yīng)當按照當?shù)夭疬w補償安置政策并結(jié)合本案實際情況確定合理的賠償數(shù)額。對于附屬物損失、被砸物品損失的賠償問題，雙方不持異議，予以確認。鑒于有關(guān)賠償事項和賠償數(shù)額問題仍需要薛城區(qū)政府進一步審查核實，同時考慮到本案城中村改造涉及范圍廣、人數(shù)多、社會影響大等實際情況，從實質(zhì)解決爭議、減少當事人訟累、節(jié)約國家司法和行政資源以及警示賠償義務(wù)機關(guān)及其工作人員嚴格公正文明執(zhí)法角度出發(fā)，本案在損失賠償處理問題上，宜按照全面賠償原則，由薛城區(qū)政府對魏永學(xué)的合法權(quán)益全面及時、一次性地賠償救濟到位，切實履行好行政賠償義務(wù)，盡可能協(xié)調(diào)化解爭議，如仍難以達成一致意見，應(yīng)當及時作出賠償決定。魏永學(xué)如不服，仍有權(quán)依法尋求司法救濟。綜上所述，原審法院判決認定事實不清，依法應(yīng)予撤銷。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規(guī)定，判決撤銷一審行政賠償判決；責(zé)令薛城區(qū)政府于判決生效之日起九十日內(nèi)對再審申請人依法予以全面賠償。

　　最高人民法院再審審查認為，修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第一條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。據(jù)此，行政案件審理應(yīng)當以實質(zhì)性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議，減少當事人訴累?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。第九條第二款規(guī)定，賠償請求人要求賠償，應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出。賠償請求人對于通過何種方式獲得賠償具有選擇權(quán)，既可以選擇由賠償義務(wù)機關(guān)先行處理，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出。賠償請求人先提起行政訴訟，之后再提起行政賠償訴訟，就是選擇通過司法途徑解決其賠償問題?；谒痉ㄗ罱K原則，人民法院對賠償之訴應(yīng)當依法受理并作出明確而具體的賠償判決，保護賠償請求人的合法權(quán)益，實質(zhì)性解決行政爭議。在當事人已經(jīng)依照前述程序提出明確的賠償請求、已經(jīng)進入司法程序的情況下，人民法院不應(yīng)再判決由賠償義務(wù)機關(guān)先行作出賠償決定，使賠償爭議又回到行政途徑。人民法院直接判決賠償更有利于公平、公正解決問題，避免行政機關(guān)對賠償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的賠償決定，最后當事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟，增加當事人的訴累。具體到賠償?shù)臄?shù)額，為確保當事人獲得及時、公平、公正的救濟，在行政機關(guān)違法強制拆除當事人房屋，難以對房屋及其他損失進行鑒定的情況下，人民法院可以根據(jù)原告提出的行政賠償訴訟請求，結(jié)合案件具體情況，參照征收補償方案確定的征收補償標準，全面、充分考慮當事人的各項損失，確定損失數(shù)額，直接判決行政機關(guān)對房屋及其他人身、財產(chǎn)損失一并予以行政賠償，法院在判令賠償時的標準至少不應(yīng)低于補償標準。

　　本案中，薛城區(qū)政府拆除涉案房屋的行為已被在先的生效行政判決確認違法，再審申請人訴請判令薛城區(qū)政府賠償因違法拆除造成的相應(yīng)損失，依法有據(jù)。涉案房屋被薛城區(qū)政府違法拆除，再審申請人訴請判令薛城區(qū)政府賠償因違法拆除造成的相應(yīng)損失。對此，一審判令薛城區(qū)政府賠償再審申請人各項損失。二審認為再審申請人所主張的涉案房屋以及附屬物、搬遷補助費、臨時安置補助費等損失均應(yīng)納入行政賠償范圍，可采用支付賠償金或者提供拆遷安置房等方式保障被拆遷人居住權(quán)益和補償權(quán)益，應(yīng)當秉持全面賠償和公平合理的原則等觀點，論述詳盡，依法有據(jù)，予以認可。但是，二審認為“有關(guān)賠償事項和賠償數(shù)額問題仍需要薛城區(qū)政府進一步審查核實”，并判決撤銷一審行政賠償判決，責(zé)令薛城區(qū)政府對再審申請人依法予以全面賠償，則有違司法最終原則，裁判方式明顯不當。二審關(guān)于薛城區(qū)政府在協(xié)調(diào)化解不成時及時作出賠償決定，申請人可尋求司法救濟的指引，無法減少當事人訴累、節(jié)約國家司法和行政資源。二審判決方式適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。二審法院應(yīng)按照拆遷補償安置政策并結(jié)合本案實際情況確定合理的賠償數(shù)額，及時作出賠償判決。據(jù)此裁定：一、本案指令山東省高級人民法院再審；二、本案再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

　　再審申請人魏永學(xué)申請再審稱，涉案有證房屋位于國有土地上，其主張對涉案房屋價值損失比照同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋的市場價格計算，合法有據(jù)；對其提出支付賠償金的要求，二審判決僅責(zé)令薛城區(qū)政府依法予以全面賠償，未明確具體的賠償數(shù)額，屬于適用法律錯誤；二審判決對部分賠償請求未予審查認定，屬于遺漏訴訟請求。請求撤銷二審判決，支持其原審訴求。

　　被申請人薛城區(qū)政府答辯稱，認可二審判決的裁判觀點和理由，同時，涉案房屋拆除行為被確認違法后，被申請人一直在主動、積極做當事人協(xié)調(diào)工作，愿意承擔合理合法的賠償責(zé)任。

　　本院再審期間，再審申請人提交了新的證據(jù)：棗莊市房地產(chǎn)開發(fā)和房屋征收服務(wù)中心《說明》一份，證明與涉案房屋相近地段的薛城區(qū)金水灣A區(qū)項目商品住宅2020年4-5月網(wǎng)簽均價為6579.71元/m2。經(jīng)聽證質(zhì)證，薛城區(qū)政府對該說明不予認可。合議庭經(jīng)評議認為，該說明真實有效，應(yīng)予采信，該說明所載明的房地產(chǎn)網(wǎng)簽均價能夠客觀反映再審申請人被安置地段的現(xiàn)時商品房市場交易價格情況。

　　本院通過再審聽證，并結(jié)合原一二審?fù)徴{(diào)查的情況，進一步確認如下事實：

　　1.薛城區(qū)政府分別于2010年2月23日、2010年9月23日對東姚山、東小莊兩村制發(fā)《致廣大村民的一封信》（內(nèi)容基本一致），載明兩村整體搬遷改造的補償安置政策。

　　居民住房補償標準：實行貨幣補償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換二選一方式：（1）貨幣補償：合法建筑主房磚混兩層850元/㎡、磚混平房800元/㎡、瓦房750元/㎡……，合法配房磚混平房600元/㎡，瓦房500元/㎡……。合法空閑宅基地按100㎡計算，100元/㎡標準補償。（2）產(chǎn)權(quán)調(diào)換：按每戶人均享受35㎡標準進行置換，可以上浮5%?！徊鸪鞣垦a償價款高于安置房價值的，剩余部分折合安置面積按1000元/㎡的標準返還被拆遷戶。

　　安置過渡費標準：按每人35㎡、每月4元/㎡標準。

　　搬遷補助費標準：住房按500元/戶支付，營業(yè)房按拆除營業(yè)面積10元/㎡支付。

　　營業(yè)用房補償標準：各種營業(yè)手續(xù)齊全且房屋所有權(quán)證、土地使用權(quán)證用途欄內(nèi)標明“營業(yè)”字樣的，其補償價格為2000元/㎡，并按100元/㎡標準計發(fā)經(jīng)營補助費。

　　2.2010年10月24日，薛城區(qū)政府文件《關(guān)于申請薛城區(qū)常莊鎮(zhèn)東小村延續(xù)城中村改造政策的請示》中載明：東小莊村因?qū)賴型恋?，被納入棚戶區(qū)改造范圍。鑒于2009年上半年已按照城中村改造政策對東小莊村實施了拆遷改造，不宜使用棚戶區(qū)改造政策應(yīng)繼續(xù)使用城中村改造政策。同年11月12日，棗莊市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局出具意見，同意東小莊村延續(xù)城中村改造政策。

　　3.2020年1月8日，薛城區(qū)委、薛城區(qū)政府制發(fā)《薛城區(qū)城中村房屋搬遷補償安置指導(dǎo)意見》，明確：符合安置條件的被拆遷戶家庭人口經(jīng)公示無異議后，搬遷過渡期內(nèi)給予發(fā)放搬遷過渡費，標準為每人每月300元。合法房屋搬遷費1000元／戶。

　　4.再審申請人在村內(nèi)一套房屋，涉案城中村改造拆遷時應(yīng)安置人口為3人。

　　5.涉案城中村改造片區(qū)安置地段的現(xiàn)時商品房市場交易價格為6579.71元/m2。

　　本院再審查明的其他事實與原審查明的一致。

　　本院認為：

　　本案系薛城區(qū)政府強制拆除再審申請人房屋引發(fā)的行政賠償爭議。涉案房屋被強制拆除的行為已被確認違法，被申請人薛城區(qū)政府作為行政賠償義務(wù)主體，依法應(yīng)對再審申請人的財產(chǎn)損失承擔行政賠償責(zé)任。對于再審申請人財產(chǎn)損失的賠償范圍、賠償方式、賠償標準問題，本院二審時已經(jīng)作出準確認定，即應(yīng)當秉承全面賠償和公平合理的原則，將涉案房屋以及附屬物、搬遷補助費、臨時安置補助費以及強制拆除行為可能造成的室內(nèi)物品、遲延補償造成的利息等損失均應(yīng)納入行政賠償范圍；賠償方式區(qū)分情況可采取支付賠償金或者提供拆遷安置房等方式保障再審申請人的居住權(quán)益和補償權(quán)益。上述觀點最高人民法院經(jīng)再審審查予以認可，本院再審亦予以確認。根據(jù)雙方當事人的申辯意見以及原審裁判情況，本案再審爭議的焦點問題為：賠償標準以及各項損失賠償數(shù)額的認定問題。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于賠償標準問題。

　　面對違法強拆,行政機關(guān)在承擔賠償責(zé)任時應(yīng)當秉承全面賠償和公平合理的原則，對被拆遷人的損失賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷補償權(quán)益，以體現(xiàn)對違法行政的懲戒；同時，還要綜合考量同一片區(qū)其他被拆遷人以及當?shù)仄渌椖康念愃蒲a償方式和標準、安置情況，既要充分保護被拆遷人的合法權(quán)益，又要兼顧其他被拆遷人的權(quán)益，以體現(xiàn)現(xiàn)行法律、法規(guī)以及相關(guān)政策的連續(xù)性、一致性和公平性，最大限度地避免給當?shù)亟?jīng)濟社會帶來不穩(wěn)定風(fēng)險。本案發(fā)生在城中村改造過程中，并非棚戶區(qū)改造或國有土地上房屋征收，雖然山東省人民政府對涉案房屋所在村莊作出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”批復(fù)，但薛城區(qū)政府已對涉案房屋所在村莊實施了城中村改造并進行了安置補償，故本案不符合《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定的適用條件，亦不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》以及相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)范性文件的適用情形。況且，在前期已對大部分被拆遷人按城中村改造拆遷安置補償方案安置補償完畢后，僅對再審申請人的房屋按國有土地上房屋價值為基礎(chǔ)確定賠償標準依據(jù)不足。因此，本案在確定賠償標準上，應(yīng)參照當?shù)夭疬w安置補償政策，按照判令賠償時的標準不低于安置補償標準的原則，在法律、法規(guī)以及相關(guān)政策允許的范圍內(nèi)，“從新不從舊、就高不就低”，全面、合理地確定房屋及其他各項損失的賠償價值。再審申請人主張完全按照國有土地上房屋征收補償標準計算各項賠償價值的再審申請理由，于法無據(jù)，不予支持。原一審判決未充分考慮城中村改造安置補償政策和涉案拆遷安置補償?shù)膶嶋H情況，片面地按照國有土地上房屋征收補償標準全額認定涉案房屋的賠償價值，屬認定事實不清，本院二審判決予以撤銷，并無不當。

　?。ǘ╆P(guān)于各項損失賠償數(shù)額的認定問題。

　　1.涉案房屋損失。因涉案房屋被拆除后，被申請人仍需對再審申請人履行房屋安置責(zé)任，故參照補償安置政策中更有利的產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，根據(jù)再審申請人應(yīng)享受的安置房屋面積110.25㎡（3人×35㎡/人×105%），給予選擇安置房屋或者安置房價款的權(quán)利。再審申請人如選擇安置方式，由薛城區(qū)政府在涉案城中村改造項目安置區(qū)域或者相近、類似區(qū)域提供110.25㎡安置房屋；如選擇貨幣方式，該安置房屋價值可按照安置地段的現(xiàn)時商品房市場交易價格6579.71元/m2計算，賠償數(shù)額為725413元（110.25㎡×6579.71元/m2）。

　　因再審申請人持有房屋所有權(quán)證，在該證仍具有合法效力的情況下，涉案房屋的面積應(yīng)以證載面積為準。訴訟中，被上訴人雖然對該證的合法性提出異議，但未提供證據(jù)證明，對其異議不予采納。結(jié)合再審申請人的主張，本院認定涉案房屋總面積為295.5㎡，其中：住房面積為72.75㎡，營業(yè)面積為222.75㎡。對于涉案被拆除房屋超出應(yīng)安置面積（110.25㎡）的部分，應(yīng)參照涉案城中村改造項目居民住房、營業(yè)用房貨幣補償標準以及被申請人自認，住房按1000元／㎡、營業(yè)用房按2000元/㎡以貨幣形式計算房屋賠償數(shù)額。本案中，涉案房屋的剩余面積應(yīng)當在扣除72.75㎡住房面積后，其余不足應(yīng)安置面積110.25㎡的部分，按1:2（營業(yè)用房的補償標準為住房的2倍）的比例從營業(yè)用房面積中扣除。照此計算，涉案房屋的剩余面積為204㎡〔算式：295.5㎡-72.75㎡-（37.5㎡÷2）〕。按照以上營業(yè)用房的標準計算，剩余房屋面積的賠償金為408000元。

　　2.地上附屬物損失和被砸物品損失。雙方當事人對于在訴訟中認定的103615.05元地上附屬物損失、30000元被砸物品損失無異議，本院予以確認。

　　3.過渡安置費損失。因涉案房屋拆除后，薛城區(qū)政府需進行房屋安置，故再審申請人主張的過渡安置費損失應(yīng)予支持。參照2020年1月薛城區(qū)政府制定的最新標準（應(yīng)安置人口每人每月300元），至本判決生效時按114個月計算，薛城區(qū)政府應(yīng)向再審申請人支付過渡安置費129600元。

　　4.營業(yè)損失。參照補償安置政策，對涉案房屋的營業(yè)面積222.75㎡，被申請人應(yīng)按100元/㎡標準適當賠償經(jīng)營損失為22275元。

　　5.搬遷費損失。涉案房屋住房部分參照2020年1月薛城區(qū)政府制定的最新標準計算為1000元，營業(yè)部分參照補償安置政策中營業(yè)房按拆除營業(yè)面積10元/㎡標準計算為2227.5元，共計3227.5元。

　　6.利息損失。鑒于涉案房屋被違法強拆至今已9年之久，參照《最高人民法院關(guān)于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十五條返還現(xiàn)金支付利息的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由被申請人以除應(yīng)安置面積貨幣賠償數(shù)額、過渡安置費之外的涉案賠償金額為基數(shù)，按現(xiàn)階段中國人民銀行公布的一年期人民幣整存整取定期存款基準利率1.5%的2倍支付利息，以彌補其因違法強拆對再審申請人所造成的損失賠償之不足，即本案賠償金利息應(yīng)按1.5%×2×9=27%的標準計算，利息數(shù)額為（408000+22275+103615.05+3227.5+30000）×27%=153121.74元。

　　綜上，原一審法院判決認定事實不清，適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷；本院二審判決在賠償范圍、賠償方式以及賠償標準方面認定正確，但裁判方式不當，應(yīng)予糾正。再審申請人的再審請求及理由部分成立，應(yīng)予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條之規(guī)定，判決如下：

　　一、維持本院（2018）魯行終2748號行政賠償判決第一項，即“撤銷棗莊市中級人民法院（2017）魯04行初33號行政賠償判決”；

　　二、撤銷本院（2018）魯行終2748號行政賠償判決第二項。即“責(zé)令棗莊市薛城區(qū)人民政府于本判決生效之日起九十日內(nèi)對魏永學(xué)依法予以全面賠償”；

　　三、責(zé)令棗莊市薛城區(qū)人民政府于本判決生效之日起六十日內(nèi)提供涉案城中村改造項目安置區(qū)域或者相近、類似區(qū)域110.25㎡的安置房屋或者同等價值賠償金725413元供魏永學(xué)選擇；

　　四、責(zé)令棗莊市薛城區(qū)人民政府于本判決生效之日起六十日內(nèi)賠償因未安置給魏永學(xué)造成的過渡安置費損失129600元；

　　五、責(zé)令棗莊市薛城區(qū)人民政府于本判決生效之日起六十日內(nèi)賠償因違法強拆給魏永學(xué)造成的損失567117.55元，并加付利息153121.74元；

　　六、駁回魏永學(xué)的其他訴訟請求。

　　本判決為終審判決。

　　審判長　　孫曉峰

　　審判員　　李莉軍

　　審判員　　王修暉

　　二〇二〇年七月六日

　　書記員　　楊柳青