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【裁判要點(diǎn)】

　　《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第三十條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的同一行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。本案中，行政機(jī)關(guān)已認(rèn)定三家主體為被征地的權(quán)利人，并對(duì)該三家主體發(fā)放補(bǔ)償款。當(dāng)事人主張被征收土地中有部分土地屬于其所有，則必然與其中至少一個(gè)主體就被征收土地的權(quán)屬產(chǎn)生沖突，必然侵犯其中至少一個(gè)被征收主體的利益。原審法院未通知該三個(gè)主體參加訴訟，便直接對(duì)相關(guān)土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行確認(rèn)，認(rèn)定當(dāng)事人為案涉爭(zhēng)議土地的權(quán)利人并要求予以補(bǔ)償（賠償），可能侵犯案外人合法權(quán)益。因此，原審判決屬于遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人的情形。

【裁判文書】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書

　?。?020）最高法行賠再5號(hào)

　　再審申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）東方市人民政府。

　　法定代表人張長(zhǎng)豐。

　　委托訴訟代理人吳忠強(qiáng)。

　　委托訴訟代理人曾德娟，海南華頌律師事務(wù)所律師。

　　被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）八所鎮(zhèn)小嶺村民委員會(huì)第三十一村民小組。

　　負(fù)責(zé)人張華榮。

　　委托訴訟代理人王偉，北京盈科（?？冢┞蓭熓聞?wù)所律師。

　　再審申請(qǐng)人東方市人民政府（以下簡(jiǎn)稱東方市政府）因被申請(qǐng)人八所鎮(zhèn)小嶺村民委員會(huì)第三十一村民小組（以下簡(jiǎn)稱小嶺村31組）訴其土地行政賠償一案，不服海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行賠終21號(hào)行政賠償判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?020年4月28日作出（2019）最高法行賠申1104號(hào)行政裁定，依法提審本案。提審后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　一、二審法院查明：2010年4月22日，東方市政府向海南省國(guó)營(yíng)島西林場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱島西林場(chǎng)）、東方市××鎮(zhèn)人民政府、東方市××鎮(zhèn)八所村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱八所村委會(huì)）、東方市××鎮(zhèn)居龍村民委員會(huì)等有關(guān)單位發(fā)出東府〔2010〕24號(hào)《東方市人民政府關(guān)于我市保障性住房項(xiàng)目用地的預(yù)征地通告》（以下簡(jiǎn)稱24號(hào)預(yù)征地通告）。東方市政府于2010年征收土地時(shí)，未對(duì)皇寧村、八所村以及小嶺村31組進(jìn)行土地確權(quán)或頒發(fā)權(quán)屬證書。東方市政府未舉證證明制定了征收土地方案和征收土地補(bǔ)償安置方案并按有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)、履行“兩公告”、土地權(quán)屬調(diào)查、登記等法定程序。2011年3月至7月間，東方市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱東方市國(guó)土局）分別與被征地單位簽定《教育系統(tǒng)用地征租用地登記表》，其中，島西林場(chǎng)登記的林地面積是82.59畝、東方市××鎮(zhèn)皇寧村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱皇寧村委會(huì)）登記的林地面積是46畝、八所村委會(huì)登記的林地面積是10畝，三家單位共計(jì)138.59畝。東方市國(guó)土局分別與上述三家單位簽訂補(bǔ)償協(xié)議，并支付補(bǔ)償款。征收工作于2013年結(jié)束。2018年6月13日，小嶺村31組向東方市政府提出信訪事項(xiàng)，請(qǐng)求對(duì)案涉被征地中部分土地進(jìn)行確權(quán)并賠償經(jīng)濟(jì)損失、發(fā)放征地款，未果。2018年9月6日，小嶺村31組提起本案行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)2010年東方市政府對(duì)小嶺村31組所有的位于東方市××鎮(zhèn)“桃光坡”原老飛機(jī)場(chǎng)（現(xiàn)為解放東路北側(cè)教育系統(tǒng)保障性住房小區(qū)用地的西北角）的13畝土地實(shí)施的征地行為違法，并請(qǐng)求依法賠償小嶺村31組各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)6205643元。

　　一、二審法院另查明，小嶺村31組主張的爭(zhēng)議地在上世紀(jì)70年代由小嶺村31組耕作管理使用。1985年，東方市××鎮(zhèn)小嶺村委會(huì)（原東方縣羅帶鄉(xiāng)小嶺管區(qū)，以下簡(jiǎn)稱小嶺村委會(huì)）將該地分配給小嶺村31組使用，由小嶺村31組村民一直耕作至90年代，后因該地缺水而改種經(jīng)濟(jì)林。2006年，小嶺村31組在爭(zhēng)議地四周加建圍墻并在里面種植花梨樹等經(jīng)濟(jì)林，并建有2間簡(jiǎn)易磚瓦房。2010年，東方市政府征地時(shí)未通知小嶺村委會(huì)及小嶺村31組參與指界。2012年至2013年間，小嶺村31組陸續(xù)在爭(zhēng)議地上搭建簡(jiǎn)易鐵皮房5棟。2018年4月，東方市綜合行政執(zhí)法局將小嶺村31組所建的上述建筑物及樹木實(shí)施拆除，小嶺村31組此時(shí)才知爭(zhēng)議地被征收并劃撥給東方市教育局使用。

　　一審法院認(rèn)為，東方市政府違法征地行為造成小嶺村31組土地被征收而未得到補(bǔ)償，導(dǎo)致其土地喪失，小嶺村31組提起行政賠償訴訟應(yīng)予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十六條的規(guī)定，判決責(zé)令東方市政府向小嶺村31組支付征收土地補(bǔ)償及賠償款2723560元。

　　二審法院認(rèn)為，一審法院按照有利于賠償請(qǐng)求人的原則，結(jié)合審理、調(diào)查、詢問的情況，酌情確定青苗賠償款、地上房屋、圍墻賠償款數(shù)額并無不當(dāng)，確定東方市政府總賠償款數(shù)額合計(jì)為2723560元，具有事實(shí)和法律依據(jù)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　東方市政府不服二審判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.一、二審遺漏添加島西林場(chǎng)、皇寧村委會(huì)、八所村委會(huì)為必要共同訴訟參與人，違反法定訴訟程序。2.一、二審判決認(rèn)定案涉土地為小嶺村31組所有并判決相應(yīng)賠償，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。3.小嶺村31組起訴請(qǐng)求確認(rèn)征地行為違法屬訴訟請(qǐng)求不明確，且超過法定起訴期限，依法應(yīng)當(dāng)駁回起訴。請(qǐng)求撤銷一、二審判決，依法再審本案，駁回小嶺村31組的訴訟請(qǐng)求。

　　小嶺村31組答辯稱：1.小嶺村31組與其他被征收人就案涉9.33畝土地?zé)o爭(zhēng)議。2.比起其他三方被征收人，小嶺村31組的證據(jù)更為充分。3.政府未向小嶺村發(fā)布征地通知或公告，小嶺村31組不知道征地行為，未超過起訴期限。請(qǐng)求駁回東方市政府的再審申請(qǐng)。

　　本院經(jīng)審理認(rèn)為，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題為一、二審程序是否遺漏應(yīng)當(dāng)參加訴訟的第三人。

　　《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第三十條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的同一行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。本案中，東方市政府前已認(rèn)定島西林場(chǎng)、皇寧村、八所村為被征地的權(quán)利人，并對(duì)上述三家主體發(fā)放補(bǔ)償款。小嶺村31組主張被征收土地中有部分土地屬于其所有，則必然與島西林場(chǎng)、皇寧村、八所村中至少一個(gè)主體就被征收土地的權(quán)屬產(chǎn)生沖突，必然侵犯其中至少一個(gè)被征收主體的利益。一、二審法院未通知上述三個(gè)主體參加訴訟，便直接對(duì)相關(guān)土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行確認(rèn)，認(rèn)定小嶺村31組為案涉爭(zhēng)議地9.33畝的權(quán)利人并要求予以補(bǔ)償（賠償），可能侵犯案外人合法權(quán)益。因此，一、二審判決屬于遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第四項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百零九條第三款、第一百一十九條第一款規(guī)定，裁定如下：

　　一、撤銷海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行賠終21號(hào)行政賠償判決；

　　二、撤銷海南省第二中級(jí)人民法院（2018）瓊97行賠初18號(hào)行政賠償判決；

　　三、本案發(fā)回海南省第二中級(jí)人民法院重審。

　　審判長(zhǎng)　　耿寶建

　　審判員　　宋楚瀟

　　審判員　　寇秉輝

　　二〇二〇年六月五日

　　法官助理    張巧云

　　書記員       陳丹超